根据国家生态环境部发布的信息，2019年中国七大流域和浙闽片河流、西北诸河、西南诸河的1610个水质断面中，Ⅳ-Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面比例分别为17.9%和3%。同期232个省界断面中，Ⅳ-Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面比例分别为22.8%和4%，即中国省界断面水质要差于其他河段水质。

据中央广播电视总台中国之声《新闻纵横》报道，金堤河是黄河下游的一个支流，是河南山东两省的“界河”。2018年山东聊城一化工企业以“补贴销售”的名义，将270吨危险废液交给无资质人员非法运输并倾倒回金堤河支流回木沟内，造成严重污染。案发后，河南濮阳市长出庭向山东聊城该化工企业索赔550多万元。近年来中国跨省水污染纠纷事件并不鲜见，折射出中国跨省河流污染比较严重的现状。

中国跨省河流污染问题的制度背景

中国跨省河流污染问题有着独特的制度根源，在财政分权和以GDP为核心的政绩考核标准下，地方官员为了获得税收和晋升，竞相接纳污染产业在辖区落户。此外，中国环境规制有着分权的特征，中国环境监管、资源利用是以行政区划为界限，行政权力配置与生态系统相割裂的冲突，导致跨省污染问题不易得到有效解决。

为建立跨省界水污染协调机制，中国2008年出台了《关于预防与处置跨省界水污染纠纷的指导意见》，但现有的政府间流域跨界污染纠纷协调处理机制运作效果仍不理想。据报道，当流域跨界污染发生以后，下游政府只能通过协调的方式要求上游政府降低污染水平，而这并不符合上游政府利益最大化的目标，协调往往以失败告终。

意识到以GDP为核心的政绩考核标准的弊端后，过去十年中央政府逐步增加节能减排在地方官员考核中的权重。早在2005年“十一五” 规划中，中央政府就设定了一个到2010年化学需氧量降低10%的目标。每个省份根据其产业结构、经济发展水平和污染程度等被分配到一个具体的任务目标，并且，节能减排目标的完成情况直接决定了地方官员的政治前途，每年地方政府首长要与中央签订环境保护责任状，规定了每年的工作进度。因此，“十一五”规划中的节能减排目标成了地方政府的硬约束。

将节能减排目标的完成情况与地方官员的政治前途直接挂钩后，地方政府需要平衡好经济发展和环境保护之间的关系。已有研究发现，当节能减排目标成了地方政府的硬约束后，作为理性人的地方政府在减排过程中采用了实用主义的环保政策，为了避免因环境规制过于严格导致污染企业迁出本省所带来的损失，地方政府倾向于给省内下游地区分配一个较低的减排目标，从而省内下游县域，特别是两省交界地带的下游县域面临着较为宽松的环境管制，这种地方政府向下游省份转移污染的行为被称为“邻避效应”。与此同时，污染企业也会主动利用不同地区环境规制严格程度的差异来调整其生产活动，表现在重污染企业逆流而上，从下游经济发达地区向中上游经济欠发达地区转移，这种高污染企业为逃避环境管制而转移生产活动的行为被称为“污染避难所效应”。

高速公路在跨省河流污染中发挥的作用

“邻避效应”和“污染避难所效应”的内在逻辑是企业基于成本和收益考虑，迁移到两省交界地带或者中上游经济欠发达地区的潜在收益更大。然而，高污染企业向这些地区转移同样面临着诸多不确定性，例如，中国河流上游地区都是经济欠发达地区，这些地区远离东部地区的市场。更为重要的是，中国省界线上的县级区域可能存在过境交通线路少、断头路多的情况，交通便捷程度是影响高污染企业是否逆流迁移的主要因素之一。在中国公路货运量在货物运输中占主导地位的现实背景下，跨省的交通基础设施对工业部门尤为重要，影响着工业企业可覆盖的市场版图，进而影响企业的选址行为。基于此，高速公路的开通可能会促进高污染企业的生产活动向上游省的下游县集中，而清洁企业的生产活动受环境政策的影响较小，所以高速公路对清洁企业的地区分布影响不显著。

为验证高速公路是否带来了跨省河流污染，我们搜集了位于中国七大水系主要河流沿岸两省交界的县，根据这些县的地理位置，区分了“上游省的下游县”和“下游省的上游县”，以长江沿岸的湖北和安徽为例，鄂东地区黄梅县与皖西地区宿松县交界，两县都处于长江沿岸，在我们的研究中，将黄梅县定义为“上游省的下游县”，宿松县定义为“下游省的上游县”。与此同时，为控制黄梅县和宿松县分别属于不同省份所存在的地区差异，在研究中还加入了两县同省的邻县作为参照。在搜集了主要河流沿岸两省交界的县后，我们从中国高速公路网查询各县是否有高速公路及其通车时间，并将开通高速公路的县作为处理组，未通高速的县作为对照组。

通过将造纸及纸制品业、纺织业、农副食品加工业、化学原料及化学制品制造业、饮料制造业、食品制造业和医药制造业七大行业定义为高污水行业，其他行业中的企业为清洁企业。我们从国民经济行业分类标准中识别出污染企业和清洁企业的二位数行业代码，结合1998-2007年中国工业企业数据库，计算各县每年污染企业产值和清洁企业产值。使用计量经济学方法识别高速公路对不同类型企业生产活动地区分布差异的影响后发现：在控制其他条件不变的情况下，平均来说，高速公路的开通使上游省下游县的污染企业产值比其他县要高120%，而对清洁企业的产值影响不显著。经过一系列稳健性检验后，该现象依然存在。从而，高速公路促进了高污染企业的生产活动向上游省份的下游县集中，并且是引起中国跨省河流污染的主要原因之一。

在位者与新进入者谁更容易受高速公路开通影响？

高速公路开通可能通过以下三种机制对河流上游省下游县的污染企业生产活动带来影响：一是促进东部地区高污染企业迁移到交通便捷的上游地区；二是对于迁移成本较大的下游污染企业会到上游地区新设立分公司，将其生产线转移到上游地区；三是高速公路开通降低了上游边界地区污染企业的运输成本，从而上游边界地区现有的污染企业会扩大再生产。我们根据污染企业的开业时间，将污染企业分为在位者、新进入者和迁移者，根本考察高速公路开通对这些企业生产活动带来的影响，研究发现高速公路带来的中国跨省河流污染主要是因上游边界地区现有污染企业的扩大再生产引起的，上游省下游县新进入者的数量和产值则没有因高速公路的开通而产生与其它地区显著差异。

高速公路对不同减排压力地区污染企业生产活动的影响

根据中国跨省河流污染问题的制度背景，减排压力更大的省份更有动力引导本地污染企业到本省下游生产。我们根据“十一五”期间中央政府给各省下达的化学需氧量减排目标，将各省分成“强减排压力地区”和“弱减排压力地区”。研究发现高速公路开通导致上游省的下游边界县污染企业产值扩大这一现象在两类地区都存在，但是从影响程度来看，高速公路的开通对“强减排压力地区”污染企业生产活动的地区分布影响更大，由于“强减排压力地区”面临更大的减排压力，为达到中央政府下达的减排目标，同时，尽可能减少因环境政策过严导致本地污染企业向外省迁移，地方政府在向下级政府分配减排任务时，可能会给下游省界地区一个较低的减排量。而“弱减排压力地区”因其减排压力相对较小，地方政府在向下级政府分配减排任务时该动机可能更弱。

高速公路对不同所有制企业生产活动的影响

已有研究发现，地方环保部门会根据污染企业的性质，如企业的所有制形式，采取不同的环境管制标准。为考察高速公路开通对河流沿岸省界县不同类型企业生产活动带来的影响，我们将研究样本分为国有企业、私营企业和外资企业，分样本研究发现，高速公路开通仅对上游省下游县国有企业生产活动带来影响，对私营企业和外资企业的影响不显著。平均来说，上游省下游县国有污染企业比其他县国有污染企业产值高53%。高速公路之所以对国有和私营企业带来差异性影响，主要是国有背景的污染企业由于与地方政府关系密切，其生产活动较少地受到环境政策的约束，表现在上游省的下游县国有污染企业缴纳的排污费要低于其它地区，当交通改善后，这些企业会优先扩大生产规模。相对于国有企业，私营企业可能面对的环境政策要更加严格，也受到了更大的资金约束，即使交通改善私营企业不能轻易地扩大生产规模。而外资企业在刚开始选址时就会选择交通便捷的地区。

治理交通可达性提高带来跨省河流污染的对策及展望

中国存在突出的跨省河流污染问题，各地区因缺乏联动，执法标准、执法尺度也不统一，容易造成污染源流动到“执法洼地”。同时，为了追求自身政治、经济利益的最大化，地方政府可能与污染企业达成合谋，鼓励污染企业在跨省边界地区从事生产活动，将污染转嫁给下游省份，而边界地区高速公路的开通为当地污染企业生产活动提供了便利。

为治理因交通可达性提高引起跨省河流污染的痼疾，我们提出如下政策建议：一是中央环保部门应关注相邻省界地区执行水环境质量标准的统一性和合理性，防止上游地区政府放松边界地区的环保规定，从而与企业合谋将污染设施建立在辖区内的边界位置；二是推广跨省流域生态补偿机制，调动上下游地区对全流域水资源保护的积极性，统筹推进全流域联防联控；三是设立区域环保监测、监察和执法机构，区域环保机构直接受中央环保部门领导，由区域性的环保监测、监察和执法机构来加强对交通条件较好边界地区工业企业的环境检查强度。

近年来，随着中央对水污染治理工作的日益重视，当前中国水污染治理工作涌现出一些新的机制，如跨省流域横向生态补偿机制、河长制的广泛推行等，现有研究都发现这些治污工作取得了明显的效果。因此，随着中国水污染治理工作的深入推进，我们相信高速公路带来的跨省河流污染问题会逐步缓解。

[本文作者张俊是中国社科院金融研究所与兴业银行博士后、副研究员，钟春平是中国社科院财经战略研究院教授，彭飞是合肥工业大学经济学院副教授。本文原题“交通可达性的提高是否加剧了中国跨省河流污染？来自中国工业企业的证据”，原载《经济学（季刊）》2020年第19卷第2期。由张俊改写，具体技术细节请参考原文。]

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