进城的成本太高，需要切实的支持

不管是前浪，还是后浪，中国人进城，由农村到城市，由小城镇到北上广深等大城市，堪称是20世纪末21世纪初人类最壮观的一次大迁徙。中国改革开放的历史，一半都与此相关。

如今，这一时代浪潮仍奔腾不息。5月24日，国家发改委在国新办发布会上表示，今年要完成1亿人进城落户的目标。2020年的时间过去近半，这一目标完成得如何？对于进城的人而言，还有哪些难关要过？

前浪、中浪们进城了

自20世纪80年代以来，进城的时代浪花就开始翻腾。当时的后浪、如今的前浪老赵从一个内陆小村庄，懵懵懂懂地随大流来到了深圳。

在将近20年的时间里，中国的人口城镇化率只有20%左右。根据1982年第三次人口普查数据，居住在市（不包括市辖县）、镇的总人口为206588582人，市镇总人口占全国总人口的比例，只有20.6%。

自此之后，城市人口迅速增加。到1990年，我国居住在市、镇的总人口为296512111人，占全国总人口的26.23%，老赵正是其中的一朵浪花。

20世纪90年代以后，进城速度加快。到2000年，我国大陆31个省、自治区、直辖市的人口中，居住在城镇的人口45594万人，占总人口的36.09%。同1990年相比，十年之间，城镇人口占总人口的比重上升了9.86个百分点。

在下一个十年，即2010年时，我国居住在城镇的人口为665575306人，占总人口的49.68%，人口城镇化率即将突破50%。同2000年相比，城镇人口增加207137093人，城镇人口比重上升13.46个百分点。

在经历了20多年的打拼后，由农村进城的老赵终于落地生根。一开始他进厂打工，饱尝了数年的艰辛后，逐步站稳脚跟的他又开始一点点经营五金生意，到20世纪初，在付出了巨大的心血后，他终于凭着自己的努力在深圳买了多套房子。

转眼又到了下一个十年。根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，到2020年，我国城镇化水平和质量将稳步提升，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

在今年全国两会上，国家发改委有关负责人表示，全面建成小康社会是个完整、系统、综合性的目标体系，从目前执行情况看，有一些指标已经提前实现，包括常住人口城镇化率等。

国家统计局数据显示，2019年，我国城镇常住人口84843万人，占总人口比重为60.60%，比上年末提高1.02个百分点，已超过2020年的目标值60%。

后浪们进城越来越慢

与此同时，2019年，我国户籍人口城镇化率为44.38%，比上年末提高1.01个百分点。与2020年的目标值45%相比，目前的户籍人口城镇化率还差0.56个百分点。如果按照2019年我国总人口来计算，这意味着今年我国城镇户籍人口还需要增加780多万人。不过，无论是户籍人口城镇化率增速，还是常住人口城镇化率增速，如今都呈现下降趋势。

此外，在2012年，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距为17个百分点，而在2019年，这两个数据的差距为16个百分点，7年来其差距只缩小了1个百分点，与在2020年缩小2个百分点的目标相比，也有不小的压力。

在这背后，虽然户籍人口城镇化率增速一度超过常住人口城镇化率差，但自2017年以来，我国户籍人口城镇化率的增长速度一直低于常住人口城镇化率，换句话说，对于2017年以后进城的后浪们来说，即使进了城，依然难以落户，或者不愿落户。

国家统计局数据显示，从2017年到2019年，常住人口城镇化率分别增长了1.17、1.06、1.04个百分点，而同期户籍人口城镇化率分别增长了1.15、1.02、1.01，常住人口城镇化快于户籍人口城镇化。尤其值得注意的是，从2017年到2019年这三年，恰恰是我国户籍制度改革力度较大的三年。

“我国与全球发达国家城镇化率走势有一致的地方，但也有其特殊性”，浙江大学土地管理系主任吴宇哲教授告诉中国新闻周刊，在我国城镇化进程中，由于房价不断高涨，住房等成本过高，导致很多人进了城却难以安家、难以落户。

以北京的多个标志性项目为例，2010年时不少项目只有1万多元/平方米，但如今其价格已涨至10万多元/平方米，十年间上涨了10倍。

作为一个中浪，早在2007年就在北京通州区买房的老冯深有体会地说，“一方面，安居才能乐业，没有房子人们难以融入城市生活，另一方面，部分城市落户条件就是拥有合法稳定的住所。相比而言，我们当年进城时，房价只有5000多元/平方米，成本低多啦。”

北京大学公共经济学系主任黄恒学教授向中国新闻周刊表示，对于进城人群而言，户籍政策以及教育、医疗等社会保障还有所不足，最终表现为城市的配套服务能力有局限，从而抑制其进展。

中国国际金融交流中心副理事长黄奇帆公开指出，农民工转户以后，应该有就业、养老、医疗、教育、住房五个方面，“五件衣服”一步到位，享受城市居民的同等待遇。不过，随着人口城镇化率的不断提高，不管是数量方面还是质量方面，三四线城市现有的公共服务资源会受到一定的冲击。

谁来为后浪们买单？

目前看，这些因素不仅对后浪形成了高门槛，也有一些前浪中浪饱受其困扰。

“土地财政的模式必须改变，这是高房价的根源，也关系到经济发展和民生保障”，吴宇哲表示，这可能需要一个过程，当前来看，土地制度改革方案可以先行设计，待时机成熟择机推出，但不能坐等。

针对今年的新型城镇化建设，政府工作报告提出，大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求。

5月24日，在国新办发布会上，国家发改委副主任宁吉喆表示，今年要推动完成1亿非户籍人口在城市落户的目标。

根据部署，国家发改委今年将多措并举：一是推动城镇落户，使稳定就业的农业转移人口等能更便捷落户，同时扩大城镇基本公共服务对常住人口的覆盖范围；二是扎实推进城市群和都市圈建设，着力提高重点都市圈交通基础设施联通水平，规范发展特色小镇和特色小城镇；三是提升城市创新驱动发展能力和公共资源配置效率，着力改善城市治理水平；四是加快推进城乡融合发展，促进生产要素向乡村流动、乡村经济多元化发展和城乡公共设施联动发展。

黄恒学表示，在高水平高质量推进新型城镇化进程中，一是要避免被城镇化，如通过区划调整，使农业户籍人口大规模划转为城镇户籍人口，这显然是低效的城镇化；二是城市建设需要大量资金，在今年饱受疫情冲击的背景下，这无疑也是一道难题。

说到底，较高的城镇化成本该由谁来买单呢？

黄奇帆表示，有一种说法认为，两亿多农民工差不多会消耗30万亿元的落户成本，许多城市管理者一听到30万亿元，就吓得不敢落实农民工的户籍制度改革，其实这属于杞人忧天。事实上，有40%的成本是由招聘农民工的企业来承担，比如养老、医疗等；有30%是农民工家庭自己承担；还有30%是政府必须承担，比如一些基础设施、公共设施的建设配套。通过合理分担和科学的城市布局，是可以化解这一难题的。

为此，黄奇帆建议，农民工转户以后在城市立足未稳，从保护其权益出发应尊重其意愿，允许其保留农村的承包地、宅基地和林地，这是一个很重要的制度设计，在制度设计上要提供保留、流转、退出等多种选择，以公平的方式来进行市场化的选择。

对于如何提升农民进城的资本，黄恒学则认为，宜打破城乡二元机制，在法定的框架内，通过城乡生产要素的流动，来提升农村资源的价值，发展农村经济，进而增加收入，这将是真正切实可行的路径。

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