搜狐财经联合《经济》杂志系列访谈——“致知100人”第72期（点击进入专题）

本期嘉宾：著名财政学家，上海财经大学公共经济与管理学院院长 刘小兵

今年是落实税收法定原则、推动建立现代财政制度的关键之年。“税收法定”正在接近当初制定的目标。

2016年，环境保护税、烟叶税和船舶吨税已经实现法定，2018年耕地占用税、车辆购置税、印花税三部暂行条例正处在上升为法律的进程中，2019年，增值税、消费税、城市维护建设税及契税也都开始了立法准备工作。

我们距离落实税收法定原则的目标还有多远？财政收入减少、支出加大，财政压力如何缓解？庞大的预算外资金如何关进笼子里？搜狐财经就此对话了上海财经大学公共经济与管理学院院长刘小兵。

刘小兵表示，如果只是从形式上平移，把暂行条例上升到法律，今年就可以走完，但是税收法定的关键是在将来执法过程中落实法定原则。

刘小兵强调，税收法定不仅仅是征税需要法律依据，减税方面也不能随便，需要按照法定程序进行减税。

谈及当前备受争议的房地产税时，刘小兵表示，现在社会上讨论的房产税跟已征收的房产税是两个概念。他认为，如果是把现有的房产税条例上升到法律，没什么问题。但是如果把它由生产经营的房产税改为对包括个人居住用的房产也征税的话，不是一件简单的事情。

“要做这种根本性改变的话，可能现在有一些前期准备工作还没做好，需要更广泛的争论是否有必要开征房产税。“刘小兵指出，开征一个新税种，最主要考虑的因素是政府是不是需要通过新税种来提高财政收入。

“税收最主要的目的是解决政府的财政收入问题，千万不要把税当做调节手段来使用。”刘小兵说，我们可以通过很多种办法来解决财政收入问题，不一定非得局限在房产税上，我感觉政府现在并不是非常缺钱。

刘小兵表示，随着财政收入的减少，财政支出加大，中央和地方面临较大压力，可以通过优化财政支出结构来减少压力。建议政府按照轻重缓急，对要做的事进行排序，把钱用在刀刃上，省下不该花的钱，行政支出和经济建设支出都有压缩空间。

而对于近来热议的新基建概念，刘小兵认为，当前所说的万亿级别的新基建面临着钱的来源的挑战。他强调，当前最需要用钱的是中小企业，要先保证中小企业活下来。

著名财政学家，上海财经大学公共经济与管理学院院长 刘小兵

搜狐财经：2020年是全面落实税收法定原则的关键之年，目前的进展如何？

刘小兵：如果只是从形式上来平移，把暂行条例上升到法律，没有什么工作难度，这是一个程序问题，通过人大常委会就可以把暂行条例上升到法律。如果紧锣密鼓地做，今年也可以走，但不一定能够全部完成，最多推到明年。

但是按道理讲，一般消费税、增值税等大的税种，既要经过立法程序，还要召开各种意见座谈会、专家座谈会，在网上充分征求意见才行。

税收法定的关键问题是，在将来执法的过程中，有没有贯彻法定的原则，有没有严格按照税法规定来征收管理。

搜狐财经：落实税收法定原则还需要在哪些税种方面进行落实调整？目前房产税法定备受关注。

刘小兵：首先，我们已经有一个房产税了；其次，现在社会上讨论的房产税跟已征收的房产税是两个概念。现在已征收的房产税主要针对生产经营活动中的房产，而讨论准备开征的房产税是针对私人拥有的房屋。

问题是，假设准备对居民自住房产进行征税，是在原来房产税的基础上来修订，还是另起炉灶，制定一个新房产税法。

两种办法的实施程序不完全一样。现在的《房产税法》是当时授权国务院制定的房产税暂行条例，如果要对其进行修订，同时将其从条例上升到法律的话，这个工作跟制定新房产税法的工作量差不多。

但现在的关键问题是，我感觉大家对征收房产税还没有经过充分讨论和征求意见。

近两年政府工作报告及财政的预算草案报告提到过要加快房产税立法进程。但是如何理解加快房产税立法进程？

如果是把现有的房产税条例上升到法律，没什么问题。但是如果把它由生产经营的房产缴税改为对包括个人居住用的房产也征税的话，这不是一件简单的事情，相当于另起炉灶制定一个新税法。

要做这种根本性改变的话，可能现在有一些前期准备工作还没做好，需要更广泛的争论是否有必要开征房产税？

我认为开征一个新税种，最主要考虑的因素，不是这个税种可以起到多大的调控作用，而是政府是不是需要通过新税种来提高财政收入。如果不是，那么根本就没必要去考虑新税种。

千万不要把税当做调节手段来使用，因为税收最主要的目的是解决政府的财政收入问题，而不是调节收入分配差距，或是理顺房地产市场、调控房产价格。

如果政府钱不够用了，要开征新的税，我们再去讨论应该开征什么税？而且我们可以通过很多种办法来解决财政收入问题，不一定非得局限在房产税上。

我感觉政府现在并不是非常缺钱，现在关键的问题是钱怎么用。

搜狐财经：在税收法定不断落实的同时，我们还存在税收授权立法，如何正确理解税收法定和授权立法的关系？面对税收授权立法，我们应该保持什么态度？

刘小兵：依法治国，首先得有法，所以形成法的过程非常重要，因为它将是治理国家的一个依据，应该得到大家的认可。

从立法的基本原则上来讲，任何一部法律的出台，它都应该经过法律可能涉及到的民众的认可，让大家充分的意见表达进而实现共识。

所以，立法的过程应该是征集意见达成共识的过程。

在这个基础上，对于一些具体范围的，或是执法过程中所涉及到的具体问题，可以根据其执行中的技术需要，授权给一些执行部门。

但是对于这种授权，我们应该保持警惕或清醒态度，不能把授权范围给的太宽泛，而且授权应该有一定的参与度，或者说保持一定的监督权利。

搜狐财经：开源节流需要平衡，今年财政收入减少，开支增多，如何判断当前地方财政压力？

刘小兵：随着财政收入的减少，中央和地方都有压力，但在没有新收入来源的情况下，只能通过优化支出结构来解决压力。

建议政府按照轻重缓急，对要做的事进行排序，把钱用在刀刃上，并不是所有的支出都必须要保的，不该花的钱可以省下来。或者通过其他途径再筹集一些资金，比如，盘活存量资金，扩大债务规模等。

现在所讨论的搞新基建30万亿、40万亿、50万亿，问题是钱从哪来？没有钱的来源，最后只能是印钞，这会导致通货膨胀等问题。另外，钱砸下去，真的能够把经济带上来吗？没那么简单。

现在真正要用钱的地方是中小企业，先要保证大家能够活下来。如果这些企业都没了，钱砸下去，谁来干活？现在讲 “三保”，保运转、保民生、保工资，还局限于政府部门、机关单位，那么，企业员工、工人的工资谁来保？

搜狐财经：哪些钱是该花的？

刘小兵：我们的财政支出可以分为行政支出、经济建设支出、民生支出等几大块。

近几年行政支出一直在往下压，可以说是零增长、负增长，当前还有没有继续压缩的空间？我觉得还是有空间的。比如，通过网络会议，可以省下很多会议费。

再一个是经济建设支出，这一块我觉得完全可以压缩。我们现在需要做的事情，不是让政府来主导搞投资，而应该是帮助最有活力的企业——民企，让他有信心能够撑下去。

只要这些企业能够扛过去的话，经济发展是没问题的。民营企业解决了80%的就业岗位，所以稳就业首先得稳住民营企业。

搜狐财经：你在这块有什么切实的建议吗？

刘小兵：现在世界上各个国家都采用了很多救济的办法，比如，对企业进行资助，直接给老百姓发钱，特别是对失业者。

我们应该把这个权力交给地方，让各个地方根据它的消费水平高低和疫情严重程度，来制定更灵活多变的政策。

搜狐财经：近年来我国非税收入增长不断增多，对于非税部分的内容该如何法定？

刘小兵：非税收入的概念很宽泛，专业术语是在一般公共预算下面，把所有收入分成税收收入和非税收入，这是一个狭义的非税收入概念。

政府性基金，你也可以把它称之为非税收入。政府性基金里面最大的一块土地出让金、国有资本经营收益，企业利润上交的那一块，也可以称之为广义的非税收入。

非税收入现在问题很大，都是由行政决定的，没有相应的法律。

搜狐财经：面对财政收入有很多项目仍在预算外循环，这些将如何更好地进行监督？

刘小兵：近年来，人大也在尽力把公共资金纳入到监督范围中。比如，最近两年逐步落地的国有资产情况报告制度，该制度规定国有资产的经营情况要向人大报告。

当前人大审查的一般是四本账，政府公共预算、政府性基金预算、社保基金预算和国有资本经营预算。在这四本帐之外，还有一部分公共资金没有纳入预算法的监督范围。

从目前的财政活动来看，政府的财政行为能够依据的法律并不多。从收入来看的话，主要是《税法》；从收支整个程序来讲，主要是《预算法》。除了这两部法律之外，其他方面的法律很少。

《预算法》只是一个程序法，说明政府花钱要经过法定程序。但是政府怎么取得收入？收多少？按什么标准收？政府怎么决定支出？支出结构怎么安排？各个支出之间的平衡，包括中央跟地方之间的平衡，像这些问题现在都没有法律。

因此，在实际中产生了一些政府凭借政治权力、行政权力随意收取费用，即以前所谓的乱收费现象。

最好的办法是能不能尽快制定一个财政基本法，把一些政府的财政行为全部纳入到基本法的范畴，给定应该遵循的一些基本原则，基本框架。先把框搭起来，然后再来制定具体执行的法。

我们在2018年曾给全国人大提交过议案，建议制定《中华人民共和国财政法》，希望通过财政法的制定，把所有的公共资金纳入到财政法的管辖范围中。

所以解决预算外资金的问题，不是说你去发现有什么预算外资金，然后把它拉进来，而是先要有一个基本原则，给所有的政府财政行为制定一个基本规则。

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