【编者按】非法占用农用地罪是我国刑法妨害社会管理秩序犯罪中破坏环境资源保护犯罪中的具体罪名。本罪保护的法益并非单纯的个人利益，也非传统刑法上所界定的国家对土地资源的保护制度、管理制度，而是一种与人有关的生态法益，而这种生态法益是多数人共同享有的环境公共利益。

本罪属于破坏环境资源保护类犯罪，最早规定于 2001 年《中华人民共和国刑法修正案（二）》第 342 条中,是由6 1997 年的“非法占用耕地罪”修正而来的。随着经济建设的发展,对农用地的需求逐渐增大,非法占用农用地罪在实务中亦变得日趋复杂。

《刑法》第三百四十二条

【非法占用农用地罪】违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

【量刑标准】

《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》

第六十七条 违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，造成耕地、林地等农用地大量毁坏，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：

（一）非法占用基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上的；

（二）非法占用防护林地或者特种用途林地数量单种或者合计五亩以上的；

（三）非法占用其他林地十亩以上的；

（四）非法占用本款第（二）项、第（三）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准的；

（五）非法占用其他农用地数量较大的情形。

违反土地管理法规，非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成耕地种植条件严重毁坏或者严重污染，被毁坏耕地数量达到以上规定的，属于本条规定的“造成耕地大量毁坏”。

违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或者排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或者林业种植条件严重毁坏或者严重污染，被毁坏林地数量达到以上规定的，属于本条规定的“造成林地大量毁坏”。

2.《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》

第一条 违反草原法等土地管理法规，非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，造成草原大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用农用地罪定罪处罚。

第二条 非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在二十亩以上的，或者曾因非法占用草原受过行政处罚，在三年内又非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在十亩以上的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的“数量较大”。

非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”:

（一）开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木的；

（二）在草原上建窑、建房、修路、挖砂、采石、采矿、取土、剥取草皮的；

（三）在草原上堆放或者排放废弃物，造成草原的原有植被严重毁坏或者严重污染的；

（四）违反草原保护、建设、利用规划种植牧草和饲料作物，造成草原沙化或者水土严重流失的；

（五）其他造成草原严重毁坏的情形。

【相关规范】

1.《全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国刑法》第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》

全国人民代表大会常务委员会讨论了刑法第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条规定的“违反土地管理法规”和第四百一十条规定的“非法批准征用、占用土地”的含义问题，解释如下：

刑法第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条规定的“违反土地管理法规”，是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。

刑法第四百一十条规定的“非法批准征用、占用土地”，是指非法批准征用、占用耕地、林地等农用地以及其他土地。

现予公告。

2.《中华人民共和国土地管理法》

第七十四条 违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七十六条 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。

3.《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》

第三条 违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚：

（一）非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。

（二）非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。

4.《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》

第一条 违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染，并具有下列情形之一的，属于《中华人民共和国刑法修正案（二）》规定的“数量较大，造成林地大量毁坏”，应当以非法占用农用地罪判处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金：

（一）非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上；

（二）非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上；

（三）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上；

（四）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。

5.最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(2000.6.19法释〔2000〕14号)

第三条 违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚：

(一)非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。

(二)非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。

第八条 单位犯非法转让、倒卖土地使用权罪、非法占有耕地罪的定罪量刑标准，依照本解释第一条、第二条、第三条的规定执行。

第九条 多次实施本解释规定的行为依法应当追诉的，或者一年内多次实施本解释规定的行为未经处理的，按照累计的数量、数额处罚。

【罪名认定】

一、罪与非罪的问题

非法占用农用地罪在司法实践中涉及到罪与非罪的问题，概括起来主要有以下几个方面：

第一，农用地被毁坏后果决定是否构成犯罪。有种情况就是犯罪嫌疑人未经批准私自占用农用地，并且改作他用，但是仅仅是清理土地表层，对于造成损害的后果是否达到被毁坏而不能耕种的严重后果不明确，对于这类行为，要构成非法占用农用地罪，必须要达到土地耕作层被毁坏，而且不能耕种的后果，如造成耕地、林地种植层被破坏、种植功能全部或部分丧失，以及沙化、盐渍化、水土流失无法继续耕种等情况，才能构成犯罪，否则只能算是一般行政违法行为。在证据要求上，除了现场照片，地理测绘面积，还必须要专门的鉴定意见予以佐证，是否能够耕种主要取决于土地耕作层是否被破坏，不是看植被是否被清除，或者土壤表层被清除，或者虽然土壤或者植被还在，但是其被污染，性质发生根本变化不能被耕种，也应当视为被毁坏。

第二，占用并破坏的数量决定是否构罪。本罪的数量较大限制的是被毁坏的农用地，而不是被非法占用的农用地。司法实践中，非法占用的土地虽然数量特别大，但是被毁坏的土地数量较少，未达到起刑点，也不能构成犯罪。只有被毁坏的农用地达到数量较大才构成犯罪。例如某嫌疑人非法占用基本农田40亩，但是进行平整破坏的只有1亩，就不构成本罪。另外，非法占用农用地罪数量较大是分别地类计算的，如非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。”当行为人既非法占用基本农田不足五亩且非法占用基本农田以外的耕地不足十亩时，可否累计认定为非法占用耕地“数量较大”?该种情形也属于非法占用耕地“数量较大”。这是因为，从该罪保护的法益看，该罪的落脚点在于国家对土地资源的环境保护。《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(以下简称《破坏林地的解释》)第一条规定：“(一)非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上;(二)非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上;(三)非法占用并毁坏本条第(一)项、第(二)项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上;(四)非法占用并毁坏本条第(一)项、第(二)项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。”据此，以后在查处破坏农用地案件时，还可参照适用《破坏林地的解释》第一条第三、四项的规定。

二、本罪与非法转让、倒卖土地使用权罪的边界

二者相同点都是对土地使用权的处置或者侵害，主体也都是一般主体，二者的不同在于：

(1)客体不同。本罪侵害的是国家对土地进行保护的管理制度;而非法转让、倒卖土地使用权罪侵害的则是国家对土地使用权合法转让的管理制度。

(2)犯罪客观方面不同。非法占用农用地罪是结果犯，表现为违反土地管理法规，非法侵占农用地，数量较大，造成大量农用地毁坏的行为。非法转让、倒卖土地使用权罪则是情节犯，表现为违反土地管理法规，实施了非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的行为。其中非法转让土地使用权，是指以买卖以外的其他形式非法转移土地使用权的行为，也即未按国家法律规定程序办理征用或者划拨手续的行为，或者未按规定权限办理审批手续的土地转让的行为。倒卖土地使用权，包括毫不掩饰和明码标价地将土地卖给他人，而收取价款和以某种形式掩盖其土地买卖的实质而将土地卖给他人的两种行为方式。

三、本罪与非法批准、征用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪边界。

此三罪相同之处都是与土地资源有关;并且在主观方面均表现为故意。不同之处表现为：

(1)侵害的客体不同。非法占用农用地地罪的客体是对农用地的法律保护制度;而非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪所侵害的客体均为国家机关工作人员职务行为的廉洁性和正当性。

(2)客观方面不同。非法占用农用地罪在客观上表现为违反土地管理法规，非法占用农用地改作他用，数量较大，造成大量毁坏的行为，而非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪在客观上都表现为徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权。通常表现为弄虚作假，欺上瞒下，掩盖事实真相;或违反《土地管理法》等有关土地管理法规中关于批准征用、占用土地以及出让土地使用权的规定，不正确地行使批准征用、占用土地或者出让国有土地使用权的职权。

(3)主体不同。非法占用耕地罪的主体是一般主体，而非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪的主体是特殊主体，即国家机关工作人员。

四、关于不构成非法占用农用地罪的特殊规定

《最高人民法院关于个人违法建房出售行为如何适用法律问题的答复》（法[2010]395号）

一、你院请示的在农村宅基地、责任田上违法建房出售如何处理的问题，涉及面广，法律、政策性强。据了解，有关部门正在研究制定政策意见和处理办法，在相关文件出台前，不宜以犯罪追究有关人员的刑事责任。

二、从来函反映的情况看，此类案件在你省部分地区发案较多。案件处理更应当十分慎重。要积极争取在党委统一领导下，有效协调有关方面，切实做好案件处理的善后工作，确保法律效果与社会效果的有机统一。

三、办理案件中，发现负有监管职责的国家机关工作人员有渎职、受贿等涉嫌违法犯罪的，要依法移交相关部门处理；发现有关部门在履行监管职责方面存在问题的，要结合案件处理，提出司法建议，促进完善社会管理。

【案例选编】

一、徐某非法占用农用地案

——以挖鱼塘为名盗采瓷土构成非法占用农用地罪

【基本案情】

2012年6月底至7月间，徐某到尤溪县洋中镇后楼村找到含有瓷土矿的农田后，便联系他在后楼村的朋友陈某震（另案处理），叫他帮忙联系该农田的承包人，并给其一些抽成。后经双方商量，由陈某震负责联系农田承包人，徐某负责联系钩机师傅、开路和垫资，挖出的瓷土以每吨23元卖给徐某。后来，陈某震联系了该农田的承包人林某梨、林某烨，并以一亩每季3800元的价格租下其农田约2.2亩，由徐某雇佣他人挖土机挖取瓷土。他们把农田上面一层肥沃的土用钩机先挖起来堆放在一旁，下面一层就是瓷土，下面的瓷土再用钩机挖起来装在大货车上运到闽清出售。2天后，罗某（另案处理）看到徐某在农田里挖取瓷土后，经陈某震介绍认识，并将徐某正在挖取瓷土农田旁的林某成的2.5亩农田以4000元每亩每季的价格租下给徐某挖取瓷土。杨某升（另案处理）看到后，经联系，徐某同意收取瓷土矿后，他也将正在挖取瓷土农田旁曹某女、林某讼的约2.2亩农田以每亩每季3800元的价格租了一个季度，来给徐某挖取瓷土。徐某等人开工挖取瓷土五天，大约挖了四百多吨瓷土，共卖得11000元。经三明市国土资源局鉴定，徐某开采瓷土矿毁坏耕地面积为7.38亩，其中基本农田7.38亩。2012年10月16日，徐某、罗某、杨某升主动向公安机关投案。

【法院判决】

法院审理认为，徐某违反土地管理法规，非法占用耕地，用于开采瓷土矿，造成耕地被毁坏7.38亩，数量较大，徐某的行为已构成非法占用农用地罪。徐某犯罪后自动投案，如实供述自己的罪行，依法构成自首，可从轻处罚。据此，依照相关法律规定以非法占用农用地罪判处徐某罚金人民币一万一千元，犯罪所得赃款人民币11000元，予以没收，上缴国库。

二、郑某非法占用农用地案

——擅自改变林地用途构成非法占用农用地罪获刑

【基本案情】

2016年6月，郑某以汕头市瑞某园林绿化有限公司（自然人独资）的法定代表人身份，通过汕头市濠江区海滨街道“三资交易平台”竞拍，拍得滨海街道林后社区28.6亩“湖顶”林地使用权。在使用该林地过程中，郑某擅自在该林地上安装沙土输送带、搭建管理房及堆放沙土，造成该林地大量毁坏，期间郑某还非法占用上店社区的林地6.6亩。

2018年10月9日，郑某到公安机关投案。案发后，其对被毁坏的林地进行复绿，并取得相关居委会的谅解。

后经有关机构测定，郑某非法占用林地为乔木林地，林种均为一般用材林，非法占用林地总面积为35.2亩，现场原有植被毁坏严重。

【法院判决】

经审理认为，被告人郑某无视国法，违反土地管理法规，非法占用林地，擅自改变被占用林地用途，数量较大，造成林地植物大量毁损，其行为已构成非法占用农用地罪。郑某犯罪后自动投案，如实供述自己的罪行，是自首，依法给予从轻处罚。且案发后，郑某对被毁损的林地进行复绿，并取得谅解，可酌情从轻处罚。遂判处郑某有期徒刑八个月，缓刑一年，并处罚金5000元（已缴纳）。

三、贵州省玉屏县屏峰建材有限公司、熊某某非法占用农用地案

——擅自占用林地建工厂构成非法占用农用地罪

2013年7月23日，被告人熊某某与贵州玉屏经济开发区管理委员会签订投资协议，准备在玉屏县亚鱼乡郭家湾村开办建材加工厂。同年8月13日，被告人熊某某发起成立了贵州省玉屏县屏峰建材有限公司。被告单位贵州省玉屏县屏峰建材有限公司、被告人熊某某为建立建材加工厂房，在未经合法批准，未办理林地使用手续的情况下，在玉屏县亚鱼乡郭家湾村绿坪组地名为“桐梓湾”处，违反法律规定进行施工建设，改变被占用林地用途，造成16.92亩林地严重毁坏，完全丧失森林生态功能。案发至今，贵州省玉屏县屏峰建材有限公司、被告人熊某某没有对被毁林地进行补植复绿，致使生态环境及林地资源受损，社会公共利益处于持续受侵害状态。

为保护生态环境，维护社会公共利益，玉屏县人民检察院在对贵州省玉屏县屏峰建材有限公司、被告人熊某某的违法犯罪行为提起公诉的同时，依法提起刑事附带民事公益诉讼，请求依法追究其刑事责任，并承担生态环境修复的民事责任。

【法院判决】

被告单位贵州省玉屏县屏峰建材有限公司被判犯非法占用农用地罪，判处罚金人民币４千元；被告人熊某某犯非法占用农用地罪，判处拘役四个月，缓刑五个月，并处罚金人民币3千元。判令被告单位贵州省玉屏县屏峰建材有限公司、被告人熊某某按照《异地补植复绿实施方案》进行异地补植复绿；并缴纳司法生态修复基金人民币六千元，用于“司法生态修复基地”的生态恢复、维护。

四、xx市xx区xx村委会主任袁某非法占用耕地案

【基本案情】

20xx年7月，xx市xx区xx村委会主任袁某在召开村民代表会后，决定将该村土名为“二排”的8.995亩耕地作为建设农贸市场用地，并向万江国土所提出用地申请。经万江国土所和市国土局派员实地勘查后认为是耕地，不批准用地。袁某对此置之不理，以村委会名义与某市政工程公司签定工程施工合同，并进行填土。后被xx市国土局发现其非法占用耕地行为，依法向xx村委会发出《停工通知书》，袁某对此仍置之不理，拒不签收《停工通知书》，继续强行施工，在该块耕地上打水泥桩，造成该块耕地被毁坏，无法复耕的严重后果。20xx年7月，被告人袁某在没有向国土部门申请办理用地的情况下，以村委名义与唐某签定合同，将xx村地名“眠床涡”地块(面积16.30亩)出租给唐某用于建外来工集体宿舍使用。至案发时，唐某已在该耕地上建起砖瓦结构的出租屋约120间，造成4亩多耕地被毁坏、无法复耕的后果。上述两宗违法用地破坏耕地面积近13亩。

【法院判决】

被告人袁某在任xx市xx区xx村负责人期间，违反土地管理法规，非法占用耕地，将耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏，其行为已侵犯了国家的土地管理制度，触犯了中华人民共和国刑律，已构成犯罪。依照《中华人民共和国刑法》第三百四十二条的规定，判决：被告人袁某犯非法占用耕地罪(现该罪名已改为非法占用农用地罪)，判处有期徒刑八个月、并处罚金3000元。袁某辩称，其是召开村民代表大会决定的，并经有关部门同意的。因被告人没有经国土部门批准同意，违反土地管理法规。因此，被告人的辩解，法院不予采纳。

五、程某群非法占用农用地案

【基本案情】

2008年7月初，被告人程某群以开办养鸡场为由，与村委会签订了林地承包合同。在未经林业主管部门批准的情况下，被告人擅自雇请他人在婺源县某某镇向阳村委会金某某村小组和某某村委会香坑口二组所属的枫树坞山场，用挖土机、推土机等工程设备将承包的林地损毁并推平。经婺源县林业部门到现场勾绘测算，被告人程某群非法占用林地共计23.4亩，其中国家公益林15亩。2008年9月22日，程某群到县公安局投案自首。婺源县人民检察院以被告人程某群涉嫌非法占用农用地罪提起公诉。

【法院判决】

被告人程某群违反土地管理法规，未经主管部门批准非法占用林地，改变被占林地用途，占用林地面积较大，造成林地大量毁坏，其行为已构成非法占用农用地罪。2008年11月13日，婺源县人民法院一审以非法占用农用地罪判处被告人程某群有期徒刑一年，缓刑二年，并处罚金5000元的刑事判决。但考虑到案发后，程某群能主动自首，并且认罪态度较好，可以依法从轻处罚，遂作出上述判决，该判决已发生法律效力。

六、江阴市嘉丰机械安装有限公司、章峰非法占用农用地案

【基本案情】

江阴市嘉丰机械安装有限公司在被告人章峰担任法定代表人期间，从2003年开始，陆续向江阴市临港街道某村村民及村委会租用集体土地共计22.79亩，用于建设厂房、宿舍、食堂及堆场等。经鉴定，造成原有耕作层种植功能丧失且难以复原，耕地已被严重破坏。案发后，该公司对部分厂房进行了拆除并复耕，对堆场部分进行了复耕。

【法院判决】

江阴市嘉丰机械安装有限公司违反土地管理和城乡规划法规，造成农用地大量毁坏。章峰系该公司直接负责的主管人员，在归案后能如实供述罪行，当庭自愿认罪，积极对被占用农用地进行复耕，且无再犯罪危险，适用缓刑对所在社区无重大不良影响，故以非法占用农用地罪分别判处江阴市嘉丰机械安装有限公司罚金人民币二万元；章峰拘役三个月，缓刑五个月。

七、格尔木市人民检察院诉被告人罗某等非法占用农用地刑事附带民事公益诉讼案

【基本案情】

2013年~2015年，被告人罗某等3人在担任村委会主任、党支部书记期间，未经相关部门审批许可，以村委会名义非法开垦林地面积9930.52亩。致使林地原有地貌完全改变，原有植被严重毁坏。格尔木市人民检察院指控，被告人罗某等3人行为已触犯刑法规定，应当以非法占用农用地罪追究刑事责任。同时要求附带民事诉讼被告都兰县巴隆乡布洛格村村民委员会、罗某等赔偿植被恢复费3612.8万元并及时修复被损毁的植被，恢复土地原状并制定详细的修复方案；赔偿本案鉴定费8000元；4被告公开向社会赔礼道歉。

【法院判决】

被告人罗某等3人违反土地管理法规，非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，造成草原大量毁坏，其行为均构成非法占用农用地罪。同时，上述犯罪行为毁坏了原有土地所承载的生态功能侵害了社会公共利益，依法应承担相应的民事责任。遂判处被告人罗某等3人的刑期分别为有期徒刑3年，缓刑5年；有期徒刑3年，缓刑5年；有期徒刑2年，缓刑3年。3人分别被并处相应的罚金；责令附带民事诉讼被告共同修复被毁坏的9930.52亩林地，并在5年内恢复生态功能，其恢复标准为判决书中所载明的“修复计划”标准，并由公益诉讼起诉人负责监督实施生态修复；共同承担鉴定费8000元及在《青海日报》书面赔礼道歉。三被告人不服判决提出上诉，在二审审理期间申请撤回了上诉。

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