搜狐财经联合《经济》杂志系列访谈——“致知100人”第79期（点击进入专题）

本期嘉宾：中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员、城市更新研究中心主任 秦虹

在2019年年底结束的中央经济工作会议上，“城市更新”的概念被首次强调。疫情期间被按下“快进键”的老旧小区改造即是城市更新的类型之一。业内普遍认为，当房地产业进入存量时代以后，城市更新是盘活存量建设用地最重要的手段之一，因此将成为城市发展的新增长点。

秦虹是住房和城乡建设部政策研究中心原主任，长期从事住房与房地产理论和政策研究。她曾考察美、德、英、法、日等发达国家的城市更新经验，并在我国城市更新实践的基础上提出了相关制度创新建议。秦虹现任中国人民大学国家发展与战略研究院城市更新研究中心主任。近日，她接受搜狐财经的独家访谈。

“城市更新是一项非常专业和复杂的事情。”秦虹指出，城市更新是对城市中某些衰落区域进行改造、升级和活化，再赋予其新的生命力的过程。城市更新并不简单等同于拆除重建，还有综合整治和有机更新该两种类型。每种城市更新模式所运用的更新理念是不一样的，投融资模式也完全不同。

“我希望未来拆除重建类的城市更新占比越来越小，有机更新类和综合整治类的占比越来越高。”她指出，未来我们需要转变城市发展理念，重视城市存量的挖潜，从过去追求人口红利、土地红利转变到追求效率红利。

秦虹认为，随着我国城市化进程进入中高发展阶段，城市更新成为城市再繁荣的必然举措。过去摊大饼式的城市扩张造成城市内存在大量低效利用的土地，而通过城市更新（尤其是有机更新），可以实现城市低成本但高质量的内涵式增长。

秦虹指出，我国的城市更新过程中存在不尊重历史、不尊重市场的情况，尤其是以政府的长官意志来指导更新，破坏了城市的肌理和原貌和原区域内的商业业态和活力。“城市更新不能为更新而更新，这样恐怕它的效果就很差。城市更新一定要有目的性，实现三个效益的共赢，既要有经济效益，也要有社会效益和环境效益。”

秦虹还表示，发达国家的城市更新历史对我国城市更新进程有很多启发。在城市更新进程中，发达国家特别重视城市遗产的继承，以及对科技产业的引入。同时，发达国家在城市更新进程中很注意平衡政府、投资人和原居民三者间的利益关系，这也是目前我国在城市更新进程中正在探索的方向之一。

她强调，城市有机更新的投融资模式倚赖于基金的长期投入，其长期运营也要求证券化，因此她希望经有机更新后的商业性地产项目未来也能发行公募REITs。她称，公募REITs给商业性不动产投资或持有人提供了一条退出的渠道，且增加了广大中小投资人投资不动产的新渠道，可以有效分散风险。“中国的商业地产要想做得好，真的需要REITs支持。”

对于现有的城市建设与管理体制如何改革以适应城市更新的新阶段，秦虹强调，此前城市建设管理主要针对的是新建项目，当前应成立专门负责城市更新的主管部门，并建立一套适应存量时代城市更新的法规、标准和规范。

中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员、城市更新研究中心主任 秦虹

搜狐财经：目前城市更新在北沪广等大城市均有实践。什么是城市更新？城市更新与旧城改造的区别是什么？

秦虹：用一句话形容，城市更新是对城市中某些衰落区域进行改造、升级和活化，使其再次活跃起来。但实际上，城市更新还是一项非常专业和复杂的事情。

城市更新模式有三种类型，各有不同的特点和投融资模式。

第一个类型是综合整治，这类城市更新基本不涉及房屋结构或房屋本身的拆除、改造，主要是对房屋的配套设施和周边环境进行整治、更新。这一类型中我们最熟悉的是老旧小区改造。此外，城市的美化，生态的修复、包括河道整治、公园再生等都属于综合整治类的城市更新。这类城市更新的特点是更新区域基本不涉及产权及用途的变化。此类更新产出的社会效益和环境效益明显，所以政府的资金支持力度很大。

第二个类型是有机更新，是以原房屋建筑的保留为主，少量拆建。从“有机”这两个字可以得知，城市更新区域的整个生命是延续的。大家最熟悉的这种类型的城市更新是北京798。798原来是北京电子工厂，现在变成了文创区。不光是北京，像成都，上海做得也都很多。有机更新类的特点是建筑、土地使用权人和用途可能发生变化，也可能不变。此类更新因主要涉及商业性不动产，市场化投资的力量比较强，对资产管理的要求比较高。

第三个类型是拆除重建，这也是大家最熟悉的城市更新类型。拆除重建的主要特点是点状保留，基本大部分建筑都被推倒重来，按新的规划重新建设。最典型的是城中村拆迁、棚户区改造、老工厂的拆除等。拆除重建的最大特点是原土地和建筑的权属和用途几乎完全发生了变化。此类更新的投融资模式基本上是房地产开发的模式。

从广义的城市更新定义来讲，旧城改造实际上也算是城市更新，但旧城改造和城市更新还是有很大差别的。旧城改造主要改造的是城市的物质层面，如拆房、修路、建桥，而城市更新则更多包括了产业升级、科技引进等软性更新，使更新后的城市更具备产业竞争力和现代化的要素。从旧城改造到城市更新，是城市建设发展理念的升级。

搜狐财经：城市更新涉及到土地使用权的变更，容易引起争议。如何更好地安排产权的分配，避免对原业主造成损失？

秦虹：不同更新类型有不同的问题，综合整治类不涉及土地权益的变化。拆除重建类土地使用权会发生很大的改变。过去此类矛盾很多，如何处理这些矛盾对地方政府考验很大。处理此类矛盾的关键在于如何做到各方利益的公平分配，做到既能吸引投资者，又能较好地保护原产权人的权益。

各地一般采取经济补偿、居住安置、就业提供等综合性办法。上海目前提出今后城市更新减少大拆大建，从过去的“拆、改、留“到今后的“留、改、拆”，以留为主；深圳提出今后对城中村以综合整治为主，值得关注。

就有机更新类而言，城市更新的土地和建筑的权属可能改变，也可能不变。如果属于自我更新，就是不变，但如果有购买人购买了该资产再更新，那么就会发生变化。即使土地使用权发生变化，实际上也是一个交易过程，不存在强买强卖的问题。只有各方达成共赢局面，交易才能达成。

也正因为城市更新涉及大量资产权益问题，我国大城市的核心区仍然存在很多低效用资产。曾有媒体报道，仅城市中就有30%的国有资产空置或低效利用。也曾有一份关于首都核心区低效资产调研表明，国有企业的持有占比达到65%。比如在现代化大城市中间还存在很多国营的招待所、办公楼等，其经营理念和运作方式都很传统，虽然位置优越，但不能满足现代居住、办公的需求。为什么这些招待所不能变成长租公寓，传统办公不能升级科技办公呢？一个很重要的原因可能是原土地使用权人自身没有改造的能力，而且他们又没有动力把该资产转让给其他有能力改造和经营的社会团体或企业。所以它就变成了非常低效利用的存在。

采取激励机制，降低交易成本，调动原产权人的积极性，通过城市更新将城市内空置和低效资产盘活，是城市发挥集聚效益，高效率发展的重要方面。

搜狐财经：国家现在提出要发展都市圈，去年发改委还出台了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》这是否削弱了城市更新的必要性？

秦虹：其实，城市在发展过程中始终存在更新现象。为什么在该阶段我们要重视城市更新呢？这和我国城市发展阶段是有很大的关系的。

城市更新是城镇化进程进入中高发展阶段后的必然举措，城镇化率低意味着城市人口占比少，所以城市都有长大的空间。我国去年城镇化率已超过60%。其中城镇化率超过80%的城市有20个，超过75%的城市有25个，超过70%的城市有40个。此时，这些城市再扩张的综合成本是非常高的，必须在离市中心更远的地方建设基础设施、商业配套、教育医疗等公共服务。

在大城市不能再扩张的情况下，应该怎么办？大城市带着周边中小城市发展，这便形成了都市圈。所以，国家提出了都市圈发展战略。那么都市圈最终能否形成？一个很重要的因素是核心城市自身是否具备足够强大的带动力。

都市圈核心城市的城市化率已经很高了，核心城市的规模也已经很大，外延的发展空间已经很小了。大城市要想再做强自己，很重要的办法就是靠内部的城市更新。

城市更新不仅是物质层面的更新，更重要的是引入新产业、新科技和新文化，通过不断迭代升级产业，放大产业外溢效应，提高核心城市的吸引力和凝聚力，才能把周边的中小城市带动起来。从发达国家走过的城市化的历史便可以看到，城市更新是保持大城市持续有竞争力和活力的重要手段之一。这种例子非常多。

搜狐财经：你的新书《城市更新》提到英法德美日等发达国家城市更新的经验。这些国家的经验对于我国当前阶段的城市更新有何借鉴意义？

秦虹：发达国家的城镇化发展进程比我国早，也比我们更早进入了城镇化发展的成熟期。从发达国家走过的城市更新进程看，有以下几点值得我们重视：

第一，在发达国家的城镇化过程中，人口大量集中和城市郊区化几乎是分开的两个过程。当城市郊区化出现后，又出现了城市核心区的衰败，所以发达国家又进行了一轮核心区的再更新，目的在于实现核心区的再复兴，城市更新成为复兴城市中心的重要手段。

第二，在产业结构全球化的过程中，发达国家出现了一些铁锈城市或铁锈地带。由于作为经济支柱的工业搬迁后，整个铁锈地带的城市都衰败了，资源也枯竭了，人口流失了，失去了活力，这时发达国家就利用城市更新这一手段再次复活城市活力，所以城市更新又是防止和应对收缩性城市的重要方式。

举个例子，当年法国第四大城市是南特，原来是全法国最有名的工业城市。全球化后产业转移使其陷入衰败的困境。但政府对南特市城区进行了城市更新，利用原来的工业基础打造了一个钢铁乐园，现在成了法国最著名的旅游景点。这是铁锈城市经城市更新后变成新型旅游城市的典型例子。

另外，如何处理收缩型城市？发达国家在城市更新的过程中做了对照实验，最后发现在核心城区进行有机更新，比在新区新建工业区并引进大企业的效果更好。

发达国家走过的城市发展历史比我们长，对我国城市更新进程有很多启发。

第一个启发是，发达国家特别重视城市遗产的继承，无论它是建筑遗产、工业遗产，还是文化遗产，这个是特别值得我们学习的。过去我们很多城市大拆大建、千城一面，割断了城市发展的历史和文脉，搞得各个城市缺乏特色，真的特别可惜。

第二个启发是，发达国家在城市更新的过程中特别注重科技和产业的引入，打造科技高地和人才创新中心。做好科技和产业引入，更新后的城市才能始终引领全世界的创新潮流。一些城市历经几百年仍然保持着世界中心城市的地位，就是依靠不断引入科技创新以增加城市的吸引力。

城市更新不能仅仅停留在物质层面的更新，更要重视“软”层面的更新。产业的迭代、科技的注入、人才的引入和文化的升级要和物质更新同步发展，否则城市更新的产出效果不会理想。

第三个启发是，在城市更新进程中，发达国家尤其重视政府、投资人和原居民间的利益平衡。政府出台了很多的激励机制吸引投资人参与到城市更新的进程中，也设计了不少让原居民参与表达意见的机制，尽量让本地人受益。这是非常重要的。

搜狐财经：在中国的语境下，是否存在一套具有中国特色的权衡政府、投资者和原居民三者间利益的体制机制？

秦虹：这套机制我国目前正在探索中。在原先的大拆大建和扩张为主的发展时期，我们主要依靠土地征收推动快速扩张的城镇化进程。政府和原居民的关系往往是经济关系，由政府出台整体的补偿方案。但实事求是地说，这个过程中有的地方对原居民利益是有损害的。

我国成熟的平衡政府、投资人和原居民间利益的机制仍在探索中。比如现在提倡和摸索的老旧小区改造，现在要求首先由老旧小区的居民自己提出改造诉求，再由政府给予资金支持和指导，同时再调动一些企业的积极性，由其承担一部分投资，共同完成老旧小区改造。

我国目前有机更新类城市更新做得相对较少，每个城市的每个项目可能都有它的特殊性，能否总结出一套成熟的机制也是我们今年的研究课题。

除了你看到的那本《城市更新》，我去年也完成了一本书，叫《城市更新的目标和关键路径》。我在书中聚焦于有机更新，并提出了城市更新的目标和4个关键路径，分别是科技为力、产业为核、设计为美、资管为要。

今年我主要研究城市有机更新过程中如何处理好政府和市场的关系，以及如何平衡好政府、投资人和原居民间的利益，使其达到一个共赢的结果。

搜狐财经：你提到的发达国家对铁锈地区的城市有机更新经验，对我国东北地区老城区的城市更新有什么启发？城市有机更新适合于我国的中小城市吗？

秦虹：我国去年底城镇化率是60.6%。中国目前设市的城市一共有673个，其中地级以上城市是302座，但城镇化率达到80%以上的只有20个城市。也就是说，中国城市发展水平非常不平衡。

大拆大建的更新过去做得太多，问题不少，今后需要减少。我们更关注城市的有机更新，这在城镇化率较高的大城市的实践是更容易成功的。因为有机更新的投融资模式倚赖于基金化，依靠长期的基金、股权投入。其次，有机更新的长期运营要靠资产证券化支持，其中很重要的工具就是REITs.

有机更新不像房地产开发那样需要高周转，它的盈利靠的是经营过程中不断提升资产价值，进而产生稳定的现金流回报。通过长期运营而提升资产价值，靠短期信贷资金支持肯定是不行的，需要资产证券化才可能实现。但在我国目前的体制下，资产证券化这套体系还不够完备。

在国外城市更新的有机更新模式中，基金的机构性投入占比非常大，投入大量资金的都是保险资金，养老基金等各种基金。目前我国各机构基金对有机更新的投入还非常有限。大家为什么不投呢？政策上是有一些问题的，但更多的原因是大家不了解有机更新。特别是我们公募REITs还未涉及到经营性的商业不动产，因此投资人缺乏退出渠道，资金也没办法进入。

有机更新的过程是非常复杂的，需要大量能够提高资产运营效率和资产价值的资产管理团队，这方面我们仍非常缺乏。更不要说东北地区了。

搜狐财经：4月底，REITs的公募试点终于破冰，但这次试点的范围不含住宅和商业地产。你认为未来公募REITs试点的范围会逐渐扩大到商业地产领域吗？

秦虹：REITs在发达国家是一个非常成熟的金融工具，我国也研究了十几年，今年终于推出了。这次主要是基础设施公募REITs的试点，当然也包括一些高科技园区。未来能否向商业不动产的领域推行公募REITs，取决于我们试点的结果如何。如果试点比较成功，我认为推进商业不动产的公募REITs就很值得期待了。

搜狐财经：商业地产实行公募REITs后，对正在推进中的城市有机更新的意义是什么？

秦虹：有几个好处。第一个好处是，在前期机构投资就可以进入了。投资商业不动产要冒很大的风险，因为商业不动产未来能否升值，能否有稳定的现金流收入，实际上是不确定的，有机更新投资周期比较长，所以前期一般都是机构投资者，直到项目有正的盈利。但前期的投资人最终是要退出的，退出后就可以再做新的投资，而REITs最重要的就是使前期投资者有了退出渠道，这样投、融、管、退的资产管理周期才是完整的。

第二个好处是，REITs增加了广大中小投资人投资不动产的新渠道。过去老百姓想投资商业不动产是非常困难的，因为它的标的很大，另外运营也非常复杂，所以普通的老百姓要想投资房地产都去买住房投资了。

而公募REITs面向千千万万的投资人公开发行，将来如果商业不动产更新改造完成，且有了稳定现金流之后，便可以发行REITs，所有老百姓都可以买这个REITs投资商业性不动产，而商业性不动产是一个城市繁荣发展的基础条件，老百姓的财富就可以与城市共同成长。

第三个好处是，投资人如果买对了REITs产品，它的回报是较高的，深受投资人欢迎。不像股票，REITs本身是强制分红的，要求物业收益的90%都要分给投资人。从发达国家来看，比较其他各类投资，REITs的总体收益是比较高的，而且相对稳定。

第四个好处，有了REITs后，市场就可以用脚投票，激励商业性地产做得更好。商业性地产发行公募REITs之所以能成功，是因为投资有回报，能够不断产生现金流，大家才会购买。如果商业性地产经营得不好，别说让投资者认购了，连发都发不出去。这就迫使经营不好的商业物业优化经营，所以它是一种用脚投票的激励机制。

另外，商业性不动产的REITs是一个很好的分散风险的机制。原来的商业性不动产是由少数人持有的，但资产证券化之后，因为有了流动性，这样就稀释了风险。

中国的商业地产要想做得好，真的需要REITs支持。由于过去我们缺乏长期资金的支持，结果是商业地产只能散售。商场将所有的铺面切成块卖给个人，结果是无法统一经营，导致商业地产的整体经营环境和效益很差。

过去我们的商业地产更多做的是产品销售加物业管理，但商业不动产特别需要通过资产运营管理提升资产价值。资产价值的提升加上现金流的稳定回报，商业不动产REITs就能成功。

搜狐财经：我国的城市更新也存在一些问题，包括只注重短期经济利益的再分配，忽视城市品质、功能和内涵提升等，甚至还可能破坏老城区原有的商业活力。城市更新应如何避免出现上述问题？

秦虹：城市更新不能为更新而更新，这样恐怕它的效果就很差。城市更新一定要有目的性，实现三个效益的共赢，既要有经济效益，也要有社会效益和环境效益。过去的大拆大建类城市更新是对城市原貌和肌理非常大的破坏，还破坏了城市的居住生态，排挤了原居民或租户。另外，我们在城市更新过程中也存在不尊重历史文化、不尊重市场的情况，以政府的长官意志来指导更新，那就可能破坏原来的商业业态。

所以，今后要重视城市的有机更新，其中涉及到政府、投资人和原居民间的互动关系。要想处理好各种关系，就需要政府做到不能为更新而更新，一定要是为了城市发展而更新，除了经济效益外，还要格外重视社会效益、社会公平。

城市更新，特别是有机更新和原来的城市发展模式有四个不同。

第一，是在存量中得增量。是在没有占用新的土地的前提下使城市得到发展，这个增量不只是建筑的增量，如提高了建筑容积率，更重要的是获得了经济增量和人口增量，如升级了产业，带来税收和人流。

第二，是在效率中求效益，即通过提高效率获得效益，而不是完全靠增加投入获得效益，如通过更新降低了空置率，增加了人流，提高了坪效。城市更新充分利用了城市中原来良好的基础设施和现有的人口密度，可以实现低成本和高质量的发展。

第三，是在传承中求变革，有机更新就是保留了城市原来的肌理不变下的更新，城市的历史文化得到了尊重和保护。

第四，是在创新中求发展。与在新区发展不同，有机更新如果不依靠创新很难成功，所以它是在创新中求发展，实际上也实现了城市新旧动能的转换。

过去很多城市重视把城市架子拉开，占更多的土地，建更多的开发区。未来我们需要转变城市发展理念和模式，要重视城市存量的挖潜，过去追求人口红利、土地红利转变到追求效率红利。

搜狐财经：我国现有的城市建设与管理体制是为适应大规模城市扩张时期逐步建立起来的，这一体制应该如何改革，以适应城市更新的发展阶段？

秦虹：期望未来拆除重建类的城市更新占比越来越小，有机更新类和综合整治类的占比越来越高。我相信未来也会有这样的发展结果。

首先，在管理体制机制上要有一些转变，过去城市主要是新建，所以大部分管理都是针对新建建筑的，今后应明确建立专门主管城市更新的机构。现在很多地方搞城市更新，都不知道归哪个部门管，又或者是主管部门非常分散，所以很难推动城市有机更新和综合整治的进程。

其次，我们现在的大部分标准针对的是新建建筑，旧建筑改造的验收标准规范仍旧缺乏，我们还要建立一套适应存量时代城市更新的法规、规划、标准和规范等。

最后，城市更新的金融创新很重要，如何在该过程中提供有效的金融支持（比如公募REITs）至为关键。还有加强政府与企业的合作、建立吸引投资的激励与约束机制等。

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