12月18日，财政部发布《地方政府债券发行管理办法》（下称《办法》），将于2021年1月1日起施行。自2015年发布的《地方政府一般债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕64号）和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号）（下称《办法（2015）》）同时废止。

放开地方债发行期限以满足需求

《办法》首先对地方债发行额度和期限提出了四条规定：

一、地方财政部门应当在国务院批准的分地区限额内发行地方政府债券。新增债券、再融资债券、置换债券发行规模不得超过财政部下达的当年本地区对应类别的债券限额或发行规模上限。

二、地方财政部门应当根据项目期限、融资成本、到期债务分布、投资者需求、债券市场状况等因素，合理确定债券期限结构。

三、地方财政部门可结合实际情况，在按照市场化原则保障债权人合法权益的前提下，采取到期偿还、提前偿还、分期偿还等本金偿还方式。

四、地方财政部门应当均衡一般债券期限结构，充分结合项目周期、债券市场需求等合理确定专项债券期限，专项债券期限应当与项目期限相匹配。专项债券期限与项目期限不匹配的，可在同一项目周期内以接续发行的方式进行融资。专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应多个项目集合发行。财政部对地方政府债券发行期限进行必要的统筹协调。

值得注意的是，在此前的《办法（2015）》中，曾就地方债的发行期限提出过明确要求：对于专项债券，《办法（2015）》规定的期限为“1年、2年、3年、5年、7年和10年”，且“7年和10年期债券的合计发行规模不得超过专项债券全年发行规模的50%”。对于一般债券，《办法（2015）》规定的期限为“1年、3年、5年、7年和10年”，且“单一期限债券的发行规模不得超过一般债券当年发行规模的30%”。

财政部专家库专家、360政企安全集团投资总监唐川告诉券商中国记者，本次《办法》取消了地方债期限的限制，转变为“合理确定债券期限结构”是提升地方债市场化属性的一项调整。近年来，受市场环境和地方财政管理模式变化的影响，15年、20年、30年期等超长期限债券品种在管理层的政策支持下逐渐增量，且2019地方债的平均发行期限就已超过10年，2020年预计将会达到12年以上，《办法（2015）》显然是无法匹配到地方债当前的市场发行需求的。

财信证券首席经济学家伍超明对记者表示，取消地方债发行期限的限制，一方面有利于保证专项债券融资期限与项目资金需求结构相匹配，降低期限错配风险，防止资金闲置浪费。另一方面这也是财政政策跨周期设计的一个重要体现，提高长期限地方债券发行比重，既有利于平滑地方政府偿债压力，又能避免频繁发债增加成本。

唐川还指出，随着资管业的蓬勃发展和全球经济一体化的加剧，地方债的投资者无论从数量上还是类型上都会增加，债券的发行期限更为灵活，意味着地方债可以依据融资方、投资方的实际需求进行按需匹配的期限设置，这亦有助于敦促地方政府作为融资方充分参与到我国金融业的市场化改革。

加强信披力度以反映风险

相比于2015年版，本次《办法》提出了多条规定，进一步加强了对信用评级和信息披露工作的管理。

在信用评级方面，《办法》提出，首次评级后，信用评级机构应当在评级结果有效期内每年开展一次跟踪评级，在债券存续期内发生可能影响偿债能力和偿债意愿的重大事项时,及时进行不定期跟踪评级，并公布跟踪评级结果。

在信息披露方面，《办法》提出，专项债券应当全面详细公开项目信息、项目收益与融资平衡方案、债券对应的政府性基金或专项收入情况、由第三方专业机构出具的评估意见以及对投资者做出购买决策有重大影响的其他信息。地方财政部门应当在地方政府债券发行定价结束后，及时披露债券发行结果。地方财政部门应当及时披露地方政府债券发行相关信息，对披露文件的合规性、完整性负责。

在监督检查方面，《办法》强调，登记结算机构、承销团成员、信用评级机构等第三方专业机构和人员应当勤勉尽责，严格遵守职业规范和相关规则，对弄虚作假、存在违法违规行为的，财政部将向地方财政部门通报。地方财政部门在组建承销团或选择第三方专业机构参与地方政府债券相关工作时，应当予以负面考虑。涉嫌犯罪的，依法移送有关国家机关处理。

唐川认为，因今年的债券市场“风波”主要由地方国企违约引发，强调加强信用评级和信息披露是十分必要的。此前，因为有省级地方政府信用的加持，地方政府一般债券信用评级通常在AAA，而地方政府专项债信用评级通常在AA以上，整体评估结果偏乐观。但若全面执行项目收益与融资规模相平衡的有关要求，让地方债的评估充分穿透到区县级财政收入和专项债标的项目本身，以更为市场化的视角去为债券进行评级，或许更能够客观地反映出债券的风险和价值。

不过，在唐川看来，在地方债管理方面，信息披露还有着很大的优化空间。综合来看，各领域项目的信息披露应尽可能地做到专业化和合理的差异化，以尽量规避表面化的信息所带来的误读可能性，让地方债体系内的项目、产品能够行稳致远。

明年专项债额度或将下降

今年地方债的发行工作已进入尾声。据财政部政府债务研究和评估中心数据，截至11月末，各地已组织发行新增地方政府债券44945亿元，完成下达债务限额的95.0%（剔除先行下达因素影响后，完成99.2%）。其中，一般债券9479亿元，完成 96.7%；专项债券35466亿元，完成94.6%（剔除先行下达因素影响后，完成99.9%）。

同时，多地也正在发力部署明年的地方债发行工作。如山西省就发布了《山西省政府专项债券管理暂行办法》，成为全国首个出台政府专项债券管理办法的省份，实现了专项债券“借、用、管、还”全周期管理。合肥市也在近期审议并原则通过了《合肥市地方政府专项债券管理暂行办法》，将在全省率先实现专项债券项目谋划储备、申报发行、项目调度及资金使用的全流程监管。

伍超明向记者表示，随着经济内生动能的逐步恢复，2021年新增地方债额度大概率有所下降，但在结构上一般债额度将增加，专项债额度会下降。一是明年地方财政保民生、保就业的压力依然较大，预计一般债券的规模至少与今年持平；二是鉴于今年优质项目不足导致大量债券资金闲置，加上基建稳增长必要性降低，2021年专项债券额度大概率收缩至疫情前水平，即从2020的3.75万亿调降至3.5万亿左右。

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