记者 | 赵孟

编辑 | 刘海川

全面二孩政策出台5年后，中国人口政策何去何从依然备受各界

2015年10月29日，中共十八届五中全会明确提出，“全面实施一对夫妇可以生育两个子女的政策”，宣告全面二孩政策出台，终结了在中国持续30多年的独生子女政策。

5年来，中国经济、社会、生育观念和人口形势也在发生变化，持续走低的总和生育率和不断逼近的老龄化问题，再次将人们的目光引到人口政策上来。

不久前，民政部部长李纪恒撰文指出，中国人口总和生育率已跌破警戒线，人口发展进入关键转折期。接着，恒大研究院院长任泽平建议放开生育三孩，以应对老龄化和少子化，众议沸然。

全面二孩政策实施5年的效果如何？当前中国人口的形势是否依然严峻？老龄化、少子化等问题的破解良方在哪里？下一步，中国人口政策的调整又该迈出多大步伐？

值此契机，界面新闻专访中国人口学会会长、中国人民大学人口学教授翟振武，请他分享这5年来对中国人口走势的观察与思考。作为中国人口学界权威，翟振武曾到中央政治局讲解人口形势，他一贯主张用一种更稳妥的方式对待人口问题，其观点常与国家卫健委相呼应，曾被认为是人口政策“官方路线图”，但有时也被认为偏向保守。

翟振武很少在公共舆论场上对人口问题发声，但他对中国人口形势的和人口危机应对，有自己的研究和判断。他认为，应该历史地评价人口政策与社会发展的关系，当前中国人口形势和人们的生育观念已发生很大变化，已不能寄希望于通过调整人口政策来解决所有人口老龄化问题。

以下是采访全文：

二孩政策预测并不是要完成的目标

界面新闻：如果从2015年十八届五中全提出“全面实施一对夫妇可以生育两个子女的政策”算起，全面二孩政策出台距今已有五年，总体上来看，你觉得政策效果是否符合预期？

翟振武：我觉得有些人可能有个误解，放开二孩之前我们做过一些预测，但这不是目标，而是一个预期性的指标，也就是对未来有这样一个估计，有些人把这理解成了任务目标，甚至有些人还说是中国制定的“十三五”的人口目标没有实现，实际上没有人说这是一个需要达到和完成的目标。预测指标和任务目标还是不一样的，一个叫预期性的指标，一个叫约束性的指标。

界面新闻：国家卫健委2014年编制的《实施全面两孩政策人口变动测算研究》预测，全面二孩政策实施后，2016年-2019年的出生人口分别为1767万、2023万、2082万、1982万。但国家统计局数据显示，2016年年出生人口就达到高峰1786万人，接着持续走低。预期性的指标与实际也存在较大差距，作为这份报告的署名专家，你认为原因在哪里？

翟振武：我觉得这跟当时我们调查时群众反应的情况和大家生孩子的时间分布的有关，在调查当中，大家生育的愿望比较高，回答的比较热情，但是从后面经济的实际运行情况来看，房价也涨来了，大学生也多了，实际生孩子的时候，没有生那么多。我记得当时预测，全面放开二孩后，未来几年每年最高出生人口（中方案）可能达到略多于2000万，后来根据卫健委的住院分娩统计，实际最多大约生到1840万，统计局公布的是1770万。当时预测的中方案出生人数，比实际可能高了一些。实际出生人数落在了中方案和低方案之间。但你不能说没有达到估计值，就是没有完成任务目标，这是两件不同的事情。

界面新闻：当时调研了多少妇女，大家的反应如何？

翟振武：调研的大概有20多万妇女吧，有60%的人表示要生第二个孩子，很热切的。显然大家回答的和实际生的还有差距，调查说这么多，我们就按照这个来做预测。这本来就不是一个目标，而是一个预计。

界面新闻：那么你觉得，近些年来，影响人们生育意愿的主要原因是什么？

翟振武：一般情况下，教育水平越高，人们的生育数量越低，你可以看到中国的生育水平下降的一个重要原因：十几年前，一年出生1600多万人，现在每年招生的大学生达到800多万，也就说，我们现在的年轻人，包括农村的都加在一起，有一半都是大学生了，生育的主体都已经是受过高等教育的人了，生育意愿能不低吗？ 还有，经济的发展，收入的提高，人均GDP在2000年达到1000美元，现在我们人均GDP是1万美元，是20年前的十倍，你说人们的生育水平能不下降吗？

年轻人为什么不想生孩子，其中第一条就是生活压力大，生活压力大第一条就是房价高。房价的问题，5年前还不明显，这5年翻了几个滚。中国经济眼花缭乱的变化，对生育行为肯定有影响。5年前房价多少，现在房价又是多少，他的思想观念能不发生变化吗？中国经济社会的快速发展，是生育意愿降低的主要原因。

生育水平下降是经济发展的必然

界面新闻：去年您接受采访时谈到，全面二孩政策实施前的10年间，全国平均总和生育率（即每个妇女的平均生育子女数，人口学衡量生育强度的重要指标）应该在1.65左右。但近期民政部部长李纪恒撰文指出，中国适龄人口生育意愿偏低，总和生育率已跌破1.5的警戒线，人口发展进入关键转折期。你如何看待这一观点？

翟振武：卫健委也做个一个调查，前十年总和生育率平均在1.65左右，二孩放开后，大概到达1.77这样一个水平。然后就逐步回落，现在总和生育率是很低了，最近经济发展比较快，房价又这么高，我们现在的总和生育率大概是1.5左右，我觉得民政部讲的也没错，最近总和生育率在下降，按照现在住院分娩测算的结果，大概在1.5上下了。随着社会经济发展，总和生育率还会继续降低。赶上有些年份，比如今年和去年都比较低，虽然今年有疫情的影响，但整体上社会越现代化，总和生育率越往低走，这是个不可抗力的规律。但是要说总和生育率往低走，能走到多低是可以来讨论的。

界面新闻：国际上有学者提出了“低生育率陷阱”理论，认为总和生育率具有自我强化机制，生育水平一旦降到1.5以下将很难回升，并且认为中国真实的总和生育率比官方公布的要低，已经进入“低生育率陷阱”，你对此怎么看？

翟振武：奥地利有个人口学家，根据欧洲的经验，提出“低生育率陷阱”一说，他认为，欧洲生育率不断下降，到了1.5以下就很难回升上来，这是一个经验的总结，符合欧洲情况。但是后来，有很多国家的生育率，反而又回升上来了。后来大家对这个“陷阱说”的讨论，就没有太多了。但是中国还有很多人讨论，这个名词说起来耸人听闻。事实上，进入低生育水平，这就是一个客观规律，除非中国的现代化不搞了。越搞现代化，越发展，生育率就越低，只不过说“低生育率陷阱”，是生育率走低的另一种表达。说“低生育率陷阱”本质上也没有说错，但也不是一个什么专门的黄金定律。

界面新闻：有总和生育率跌倒1.5以下，又回升起来的例子吗？

翟振武：相反的例子也有，但也在争论。日本最低掉到1.2多吧，现在已经回到1.47了，俄罗斯最低的时候也大概到1.3、1.4左右，现在回到了1.7以上。日本是回升了，但是支持“低生育率陷阱”的人会说，也没有回到1.5啊。其实日本的生育率，也是一直在波动的。中国也一样，因为经济发展比较快，比如房价，这种涨势对年轻人压力确实很大，欧洲、美国也是，经济危机的时候，生育率就低，经济繁荣的时候，生育率就高，就能多生一点，我觉得这是一个波浪起伏的过程。

总和生育率最低的大概是韩国，在1.2左右，韩国是一个城镇化水平非常高的地方，还有新加坡，也在1.1、1.2左右。它们跟中国不一样，这些国家几乎都没有农村了。如果有农村，像欧洲一些国家，总和生育率还在1.6左右。所以总和生育率随着现代化的发展，会越来越低，没必要把1.5当成一个标准来谈论。所以高起来也别兴奋，低的话也别觉得如临大敌，这不是什么新发现。

界面新闻：一直以来，都有学者呼吁全面放开生育，以应对低生育率和老龄化等问题，你觉得放开生育限制有多大效果？

翟振武：客观地说，应对低生育率、老龄化、人口负增长，有很多工作要做，但如果说想通过放开生育政策去扭转老龄化，提振生育率，就考虑偏了。现在就是放开生育政策，生育率也回不去了，这是一个规律。现代化到一定程度，城市化到一定程度，社会保障到一定程度，生育率自然会降下来，有人说放开生育政策是一个法宝，这个宝压得不对，如果放开了还达不到逆转老龄化的预期水平那怎么办呢？所以应对措施应该是提高劳动生产率，提高人口素质等方面。生育政策的进一步的完善，应该做，但对它的效果，应该有客观估计，要是作为主要措施，那就会失望。因为从一开始，谁也没有把放开生育政策作为应对老龄化的一个法宝，它只不过是在一定程度上缓解老龄化，它改变不了老龄化的大趋势。但是有些人对政策效果的期望比较高。

界面新闻：你的意思是，现在的生育水平与政策关系已经不大了，所以政策要不要继续调整都没有关系？

翟振武：政策效果有用没用，至少在数量上的约束，对生育水平变化已经没有太大意义了。现在大多数人就没感觉到什么生育限制，生两个都足够了，甚至只生一个，更有人甚至一个都不生，这个是很清楚的。对少部分愿意生3个、4个的人来说，可能有些约束，但从大的宏观面看，限制性的生育政策，对总和生育率的影响较小，目前维持在这样一个低生育水平的主要原因，是经济社会的发展状态。

界面新闻：但从个体权利来的角度说，全面放开生育限制和全面二孩政策毕竟是不一样的，这能作为调整政策的理由吗？

翟振武：你说得对，这就涉及到我们说的政策目标，如果我们的政策目标是尊重人们的生育意愿，那么现在人口形势没有那么紧张了，就没必要限制生育数量了，不要大家再做出牺牲了。但从来没有人说，放开生育就能逆转老龄化，没有这样一个政策目标。

应对老龄化要靠提高劳动生产率

界面新闻：既然人口政策对人口形势的影响已经很小，那么人口学领域现在

翟振武：人口学不光研究人口政策，经济学也不光研究经济政策，它研究整个现象的变化规律，把这种规律揭示出来。我们现在研究的问题还有很多，比如老龄化、人口迁徙、比如跟生育率有关的，影响生育的因素，比如托育如何做好，也就是生育支持政策，生育友好型制度的设计等，这方面我们做了大量研究。中央不久前发文，要求加快托儿所的建设，现在0-3岁的托育机构几乎是空白。对人口政策调整的认识，我觉得是早已经解决了的问题，学界早就研究透了。

界面新闻：按照国际惯例，一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。有学者预测认为，到2025年，我国60岁以上老人将达到3亿，占总人口21%，接近深度老龄化社会。如果放开生育不能应对老龄化，你觉得最紧迫的工作是什么？

翟振武：老龄化是社会进入现代化的必然趋势，也是全世界面临的问题，这里得要澄清一个认识，我们从来没有认为多生孩子可以解决老龄化问题。我觉得，更多应该从经济社会的制度设计角度提出应对措施，比如养老保障制度如何设计。这也是人口学研究的范畴。

还有，我们说生育率低危机，为什么说是个危机呢？因为劳动力也会减少，但可以提高人口的素质，把劳动生产率大幅度提高。我们说经济要升级换代，产业结构调整，归根结底，蕴含的道理都是提高劳动生产率。世界所有发达国家的劳动力才7.5亿人，中国同样年龄的劳动力有9.1亿人，比人家多了1.6亿，发达国家创造50万亿美元产值，我们才创造11万美元的产值，你说该怎么解决劳动力短缺？我们说中国要充分发挥“人口素质红利”，就是这个意思。现在要让多生孩子，不符合产业发展的规律，也生不出来。让大家靠扩大发展做劳动密集型产业，维持中国经济腾飞，思路不对。这种思维还停留在计划生育政策初期对社会经济的认识上。

界面新闻：老龄化问题对社会生活究竟有多大的影响？在人口学界有共识吗？

翟振武：前几年，美国科学院集中的一批院士和专家，出了一个报告，叫做《老龄化与经济增长》，这个结论可能让我们都很吃惊：美国的老龄化对美国的经济增长不会产生负面作用；对美国人生活水平提高也没有负面作用；对美国的养老金支付会造成一定困难，但通过调整是可以克服的。这份报告对老龄化与创新的关系，对劳动生产率的影响，也提供了很多证据分析。但是媒体没有报道，反而大家都喜欢说老龄化危机。虽然这不是最有利的证据，也是我们思考老龄化问题的参考之一。

界面新闻：但有研究认为，老龄化和与之相伴的年轻人不足，将影响到一个社会至关重要的创新力，你对此怎么看？这对于提高劳动生产率是否有影响？

翟振武：这里有很多概念需要厘清，一个国家的创新力，这是有指标衡量的，比如发明专利数量，发表论文多少等等。在现代社会里，这些方面的创新力，与研究人员规模，研究基金的投入有关系。这与古代社会不同。古代新发明的出现，是依靠人多完成的。大家都种地，一个人抡锄头和一万个人抡锄头，一万个人中总有几个人发现问题，对锄头的形状有所改良，轮锄头的人越多越好，那种创新靠的是劳动经验的积累。但现代社会，人们的技术创新，不是主要发生在劳动场所，而主要是在实验室，所以我们有专门的科研人员，实验场所，所以创新能力取决于你的研究人员数量，研究设备先进与否。现在的创新，已经不是靠简单的经验的积累了，而是有意识，有目的的科学研究。

工业革命以后，创新力的大小与参加劳动的人口的多少的关系，已经越来越弱化。比如印度，十几亿人在劳动，还不如日本吧。为什么？因为日本的大学多，实验室，科研人员多。

界面新闻：为了应对老龄化，延迟退休一直备受

翟振武：我觉得不是迟迟没有出来，原来就说要逐步实现，当时也没说当时就实行，要逐步的、渐进的实现这个方案。我个人认为在“十四五规划”里要逐步落地了。你看现发达国家，有几个是60岁就退休了？我们这里女干部55岁退休，男的60岁，女工人是52岁，是早了点。

下一步政策调整应是自主生育

界面新闻：现阶段人们对下一步人口政策的走向依然很

翟振武：我个人理解，还是指生育政策的多层次、多样性，包括和其他政策的配套联接。“包容性”应该是一个更广阔、全面、综合的政策导向，而不是单一的对数量限制的，当然也不排除包含完善政策的理念。

界面新闻：最近在进行的第七次全国人口普查，你也是专家组成员，这次普查对于人口政策的调整有哪些意义？

翟振武：现在我们对于人口的基本形势还是掌握的，对做各种决策，很多信息提供是比较充分的，当然有更详细的信息更好。这次普查与以往不同，这次要参考行政记录，不仅仅是入户调查，还要核实身份登记记录等，现在流动人口比较多，所以这次统计遗漏可能会少一些。在统计成年人的人头上，质量应该比前几次高。

界面新闻：人口学界有没做过调查，现阶段愿意生三孩或多孩的有多少？如果全面放开生育限制，每年新增多少人口？

翟振武：我们现在也在做预测，如果全面放开生育限制，大概每年新增加出生人口30万左右。你想，每年增加30万和现在每年出生一千四五百万人相比，微乎其微，都不够波动。

界面新闻：近期有经济学者提出应该放开生育三孩，你赞同吗？你觉得下一步人口政策应该如何调整？

翟振武：现在一些人建议放开三孩，我觉得是对人口形势和政策不够了解。本来全面放开生育，都对人口形势没什么作用，中间还要加一个环节有什么意义呢？从2013年的单独两孩政策，到2015年出台全面两孩政策，现在生育率回落下来了，严格说就是最后一步了，中间就没有必要再加一个环节了。下一步，我觉得应该就是自主生育。

界面新闻：你觉得什么时候会实现自主生育？

翟振武：我个人觉得，“十四五”期间应该没问题，但是“十四五”早一点还是晚一点，决策者会根据各方面的情况做决定。放开也就每年增加这么点人，对整个人口形势没有什么影响。

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