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来源：21世纪经济报道

12月，新一线城市再一次集中放宽了落户政策。4日，沈阳宣布下放户籍审批权；6日，武汉提出取消积分落户年度数量限制；11日，郑州宣布将在2017年户籍制度改革的基础上放宽两项、增加一项户口迁入郑州市落户条件。

实际上，2017年初以来，全国范围内已有近60城先后参与了这场吸引人口的潮流，但新一线城市的政策力度、城市经济体量都更受社会关注。截至2018年末，成都、郑州、武汉、西安、苏州等新一线城市已入围“千万人口俱乐部”，杭州、青岛常住人口也已突破900万，离千万人口只差临门一脚。

以2016年末、2017年初这一时点为分界线，21世纪经济报道记者选取《2019城市商业魅力排行榜》中发布的成都、杭州、重庆、武汉、西安、苏州、天津、南京、长沙、郑州、东莞、青岛、沈阳、宁波和昆明15个新一线城市，梳理了2009年至今近十年的户籍人口数据。

结论显示，2017年初起始的宽松落户之前，多座新一线城市的户籍人口增速曾低于全国平均水平，武汉甚至出现负增长。从这个意义上讲，2017年之前部分新一线城市出现的人口危机，正是新一线城市普遍放开落户政策、相继参与人口引进的重要动机。

2020年，新一线城市人口政策是否会持续松动？未来人口格局又会出现哪些新变化？

部分城市曾增速低迷

21世纪经济报道记者计算2009-2016年全国及15城户籍人口复合增速发现，重庆、宁波、沈阳、武汉的复合增长率处于全国平均水平以下，分别为0.50%、0.49%、0.34%和-0.03%。

以武汉为例，户籍人口在2010、2011、2012三年间连续下跌。三年间，武汉户籍人口分别为836.7万、827.2万、821.7万，平均每年减少逾7万人。

为何会出现这种情况？户籍人口增长可分解为自然增长和机械增长。而2016年前部分新一线城市人口增长滞缓，与少子老龄化导致的低自然增长率有关。

2012年《湖北日报》曾刊文指出，武汉市已进入人口老龄化快速发展期。截至2011年底，武汉全市60周岁以上老龄人口132.05万，占总人口的15.96%，约等于每6个武汉市民中就有1个老年人。2009-2011三年间，全国人口平均自然增长率分别为4.9‰、4.8‰和4.8‰，武汉对应为3.8‰、1.6‰和2.0‰。

除了自然增长缓慢，2008年次贷危机之后，机械增长方面也受到挑战。“外来人口想要的，无非是住的地方和工作的场所。”上海社科院城市与人口发展研究所区域经济研究室主任李健告诉记者。一方面，2008年次贷危机后国际经贸环境恶化，许多人失去了工作的机会。另一方面，政府加大投资推动城市更新，城区的老房子减少、房价攀升，进一步提高了外来人口本地化难度。

长江财经智库专家、看懂经济智库研究员戴显天则认为，不同的城市人口增长放缓也需分开考察。例如，杭州、南京、苏州等东南沿海新一线城市的城镇化率一直在全国处于领先水平，周边农村可供给人口源较过去三十年已大幅下降。至于东北地区，在整体人口外流的大环境下，有沈阳、大连、长春、哈尔滨四座大城市共同争夺人口，无形中分散了人口吸引力，进一步分流了沈阳的机械人口增长。

2017年后遥遥领先全国

2017年一季度，新一线城市宽松落户正式拉开序幕。2月，武汉推出百万大学生留汉创业工程；3月，西安推出号称“史上最宽松”落户政策，放开对大中专院校毕业生落户限制。随后，成都、长沙等多座新一线城市反应迅速、陆续入场。

21世纪经济报道记者梳理15城人口变动发现，与2017年以前多城户籍人口增长滞缓相比，2017-2018年，15城中除沈阳、重庆以外，复合增速都超出1%，是同期全国复合增长率（0.46%）的两倍以上。

分区域来看，中西部新一线城市表现尤为突出。从每年户籍人口增量来看，西安、武汉、成都稳居前三。

西安是15城中当之无愧的最大赢家。2017-2018年，西安户籍人口复合增长率高达9.38%，排名居首，新增近162万户籍人口，仅2017年一年的新增人口就是过去7年总和的两倍。

武汉也一改颓势，由负增长迅速转正，以2.95%的复合增长率排在第三，2017、2018年新增户籍人口为20万和30万。相比之下，2010-2016年间武汉每年新增户籍人数仅为1.2、-9.5、-5.5、0.3、5.3、2.0和4.6万人。

行政区合并带来什么

2009-2018年间，成都以2.91%的户籍人口年复合增速在15城中排名第二，仅略低于东莞。与此同时，成都2017-2018年的复合增速却比2009-2016年出现了下降。为什么会出现这种看起来相悖的情况？

近年来，成都户籍人口增量很多来自行政区合并。2016年，户籍人口150万的简阳市交成都代管，当年全年成都户籍人口暴涨170.9万人。换言之，武汉两年来引进人才的努力，都不及成都2016年“并地”带来的增量零头。

除了成都外，西咸新区自2017年划归西安后，也已与西安户籍全面启动同城化。2019年，莱芜从一个独立的地级市并入济南，也直接增加了济南的户籍人口。

不过，戴显天认为，这种办法虽然短期内可以提高管辖区内的户籍人口，却无法从根本上提高主城区城市规模和城市吸引力。要长期有效地增长城市人口，还应从产业升级提供就业、增加公共服务以及降低生活成本等角度采取措施。

李健则指出，虽然行政区合并带来的户籍人口增长是一次性的，但从长远来看，可以快速做大城市规模，提高人口首位度，从而提升区域影响力。

值得一提的是，十九届四中全会提出要优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力。21世纪经济报道记者与多位专家交流发现，业内普遍认为这是新一线城市人口的重大政策利好，也符合人口向大城市集中的趋势。

与“并地”相比，放宽落户政策虽效果较慢，但引进人口对象更精准——瞄准人才、学生，尤其是年轻人。多数新一线城市对学历型人才敞开怀抱，实行“零门槛”落户，同时推出买房补贴优惠、提供人才公寓等举措。截至近日，众多新一线城市仍在继续细化和升级人才政策。

门槛会持续下降

2020年，新一线城市是否会继续放宽落户门槛？

一位2017年在成都落户、近日来到广州工作的人士告诉21世纪经济报道记者，她已经在成都落户买房，最近决定离开还是出于长远发展考虑。她认为自己所在行业最优质的机会还是在一线及沿海城市，成都的岗位则相对较少。据透露，短期内她暂时没有回蓉想法。

实际上，她的境遇也折射出新一线城市正在面临的问题：引进的人如果留不住，就难以转化为城市经济高质量发展的动力。西安作为两年内暴增160万新户籍人口的赢家，人口红利并未反映到今年的经济增长上。2019年前三季度，西安GDP增速为6.7%，同比下降1.5个百分点。

对此，戴显天指出，高端人才必须要与产业结合起来。“西安支柱产业包括汽车制造、装备制造、航空航天、计算机与电子通信制造等产业。整个产业结构偏传统、偏重，高薪职业偏少，导致西安在留下高端人才方面偏弱。”为了更好地留下人才，西安需要加快引进大型互联网企业、科技公司、金融机构等，创业创新方面也需下足功夫，才能让吸引来的高端人才真正助力经济发展。

2020年，新一线城市落户“零门槛”会到来吗？对此，受访专家普遍认为门槛会持续下降，但“零门槛”落户不太现实。

李健则认为，“零门槛”与否实际上意义不大。产业和岗位也存在天然的门槛，市场会作出选择。“政府未来在人口政策上也可以不干预过多，只要做好配套服务。”

李健指出，未来新一线城市人口增量可能主要来自于小城市居民。“农村人口不管是从年龄结构还是从学历结构上，都不太足以支撑未来大规模进入城市。农村到城市当然是城市化，但还有另一类城市化，就是从小城市到大城市。”

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