管得住、放得开！ 洋山特殊综保区筹备 “一线放开”大动作

被认为具有部分自由贸易港特征的洋山特殊综合保税区，已经形成了围网建设实施的初步方案。而在新的海关监管办法下，这里也将在“一线放开”中实现更大的突破。

近日，临港新片区管委会召开十一届市委八次全会精神传达会议暨2020年工作研讨会，提出2020年，将推动洋山特殊综合保税区发展规划和功能落地。

而在仔细分析了近日发布的《中华人民共和国海关对洋山特殊综合保税区监管办法》（下称《监管办法》）之后，多位业内人士对第一财经记者表示，相对于此前的保税港区、综合保税区、自贸试验区定位，洋山特殊综合保税区将在“一线放开”上有大动作。

上海财经大学自由贸易区研究院副院长孙元欣说，之前期待的境内关外、不报不税不检，这次都实现了。

上海社科院高端智库资深专家杨建文则表示，观察洋山特殊综合保税区的一线最终能放开到什么程度，还需要等待实施细则以及其他配套政策。但是，实现一线彻底放开，“是有紧迫性的”。

管得住、放得开

作为临港新片区对标国际公认、竞争力最强自由贸易园区的重要载体，正在筹备中的洋山特殊综合保税区包括了小洋山岛区域、芦潮港区域、浦东机场区域。

12月16日，海关总署署长、党委书记倪岳峰到上海自贸试验区临港新片区调研，强调要深入学习贯彻党的十九届四中全会和中央经济工作会议精神，大胆解放思想、改革创新，不断强化监管优化服务，全力支持上海自贸区临港新片区建设。

在听取有关洋山特殊综合保税区进展情况的汇报后，倪岳峰表示，要充分做好围网区域封关验收准备及围网产业规划相关工作，在全面实施综合保税区政策的基础上，创新监管模式，优化支持措施，做到“管得住、放得开、效率高、成本低”。

“管得住、放得开、效率高、成本低”，在《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》（下称《总体方案》）中被表述为：在全面实施综合保税区政策的基础上，取消不必要的贸易监管、许可和程序要求，实施更高水平的贸易自由化便利化政策和制度。

同时，对境外抵离物理围网区域的货物，探索实施以安全监管为主、体现更高水平贸易自由化便利化的监管模式，提高口岸监管服务效率，增强国际中转集拼枢纽功能。

杨建文说，此前自贸试验区的改革重心是对内带动，与国内改革联系起来。但当下的情况是，中国对内要继续推进改革，对外的关系也需要重新调整，以在新的世界格局变化中占据一个有利的地位。

“因此，洋山特殊综合保税区的改革重心，就更多回到了境内关外的本质。”杨建文说，虽然对于安全内涵的判定是有弹性的，新片区可以逐步达到国际公认、竞争力最强自由贸易园区的标准，但在当前要缓和外部和内部压力的情况下，开放是有紧迫性的。

不报不税不检

一线如何放开？放开到什么程度？可以通过比较保税港区管理办法与《监管办法》看出端倪。

对洋山特殊综合保税区与境外之间进出货物的监管，也就是一线监管，《监管办法》第十三条称，洋山特殊综保区与境外之间进出的货物，属于本办法第十一、十二条规定范围的，企业应向海关办理申报手续；不属于上述范围的，海关径予放行。

“也就是说，企业不需要申报，一线直接放行，也就是我们所说的‘不报’。”关务专家、上海欣洋报关有限公司总经理助理朱春雷对第一财经记者说，未来报关单量应该会出现相当幅度的下降。

海关径予放行的例外，是《监管办法》第十一、十二条规定的一些特殊货物，比如依法需要检疫的进出境货物；涉及我国缔结或者参加的国际条约、协定的，和涉及安全准入管理的进出境货物，企业应向海关办理申报手续。

此外，《监管办法》第十二条也提出，对法律、法规等有明确规定的，涉及我国缔结或者参加的国际条约、协定的，和涉及安全准入管理的进出境货物，除必须在进出境环节验核相关监管证件外，其他的在进出区环节验核。

这也意味着，在洋山特殊综合保税区，一线采取了负面清单的管理模式，不仅豁免了非特殊货物一线进出境的相关申报，也最大限度免予提交相关的许可证件。

由此一来，孙元欣说，洋山特殊综合保税区的一线进境监管，就从原来的全面监管，转变为“负面清单+精准监管”模式。

除了一线进出境的放开，洋山特殊综合保税区内货物的存储与流转，也变得更加自由。

根据《监管办法》，海关不要求洋山特殊综合保税区内企业单独设立海关账册。

“目前是每家企业在海关都有本账册，海关根据核销周期进行核销管理，进多少出多少数据要平，出了差错就无法申报。”朱春雷说，以后一线弱化，没有这本账册，就意味着企业要自己管理好自己的数据，海关端不做限制。

以企业自建账册代替海关账册管理，有业内人士说，这不仅利于企业降低成本，也为区内企业自由经营提供了条件，有利于企业多业务运作。

“原来海关不仅管进、出，还要管中间状态，现在进境的监管放宽了，中间状态的监管也放宽了。”孙元欣说。

不过，也有业内人士认为，不要求企业单独设立海关账册也带来双刃剑效应，会对监管带来一定的影响。

《监管办法》也提出，建立企业信用、重大事件、年报披露等信息主动公示制度。这也意味着，企业自律和企业信用管理将得以加强。

利好国际中转业务

一线放开，也使得国际中转业务在洋山特殊综合保税区有了更大的发展可能性。

《监管办法》甚至专门用了一章，来讲述对洋山特殊综合保税区国际中转货物的监管。其中明确，除国家禁止进出境货物外，其他货物均可在洋山特殊综合保税区内开展国际中转（包括中转集拼）。

“国际中转业务不需要进二线，在一线放开的情况下，中转业务就有了极大的便利性。”孙元欣说。

按照要求，洋山特殊综合保税区的国际中转业务要在符合海关要求的专用作业场所开展，同时相关物流企业要向海关舱单管理系统传输中转集拼货物的原始舱单、预配舱单、装载舱单、分拨申请、国际转运准单等电子数据。

国际中转货物应当在三个月内复运出境，特殊情况下，经海关批准，可以延期三个月复运出境。

国际中转港作为全球经济贸易的重要节点，在全球运输体系中占据重要地位。国际中转集拼业务也是衡量港口国际化程度的重要指标之一。拓展国际中转集拼业务，有助于提升航运服务水平，增强口岸服务辐射能力，吸引国际采购、分拨配送、供应链金融等高附加值增值服务向上海集聚，推动上海生产性服务业转型升级。

2019年上半年，上海港集装箱吞吐量为2154万标准箱（TEU），同比增长5%；其中水水中转箱1041万TEU，同比增长10%；国际中转225万TEU，增长34%，国际中转比例首次突破10%。

但是，相比新加坡和中国香港，上海港国际中转比例仍过低。2016年新加坡港中转箱量2733万TEU，占总箱量的85%；2015年香港1184万TEU，占总箱量的59%。

而韩国釜山港也在打造“东北亚第一物流枢纽港”，为了刺激箱量增长，给船公司提供各种优惠政策，“中转越多，奖励越多”。2016年釜山港中转量980万TEU，占总箱量的50.6%；2018年釜山港来自中国的中转集装箱约252万TEU，占其总吞吐量的15%。

9月4日上海市政协举行十三届十二次常委会议，上海市政协常委、上海国际港务（集团）股份有限公司副总裁方怀瑾就建议，加快将新片区打造成为国际中转集拼中心。

方怀瑾说，应尽快打通往来于洋山与外高桥等不同海关跨关区的货物通关操作流程，实现跨关区通关的高效协同；同时在新片区内，探索保税货物凭舱单信息办理进（出）境备案的便利方案，施行保税货物进（出）境备案与进（出）口报关相融合的简化流程。

“总之，通过优化海关监管流程，提升国际中转集拼货物在上海港不同作业区域、不同监管区域高效、便捷地转运、组合。”方怀瑾说。

同时，方怀瑾还建议，抓紧研究在对等原则下允许外籍国际航行船舶在新片区作业港区内开展外贸集装箱沿海捎带业务。

《总体方案》也明确提出，研究在对等原则下允许外籍国际航行船舶开展以洋山港为国际中转港的外贸集装箱沿海捎带业务。

目前，洋山已经聚集了众多跨国企业亚太分拨中心。今年10月，宝马集团备件亚洲配送中心在临港新片区洋山保税港区成立，该分拨中心是仅次于德国和北美以外的宝马全球第三个保税零配件备件大仓。

“洋山有专门用于分拨业务的120万平方米仓库，40%货源来自东南亚，60%来自中国，以企业的自拼业务为主，今后我们期待发展更多非自拼业务。”上海综合保税区国际物流有限公司工作人员说。

产业价值链上升待制度突破

除了国际中转业务，依托于新片区“五个自由、一个便捷”（投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由、信息快速便捷）的制度优势，为了打造“更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区”，洋山特殊综合保税区还需要聚焦重点产业，推动在岸与离岸业务联动、空港与海港联动、区内与区外产业联动、贸易与产业融合发展。

根据11月28日发布的临港新片区1.0版产业地图，新片区的产业定位是立足“卡脖子”和新兴产业关键技术环节的创新发展。其中，特殊综合保税区布局的重点产业是现代航运服务、新型国际贸易。

具体来说，这个区域要聚焦离岸加工制造、保税研发设计、国际物流分拨、保税检测维修等业务，重点培育跨境电商、亚太供应链管理中心等产业，同时也要为集成电路、人工智能、生物医药、航空航天等前沿产业提供保税集成服务。

《总体方案》也提出，“支持新片区发展具有国际竞争力的重点产业，根据企业的业务特点，积极探索相适应的海关监管制度”。

上海海关方面表示，下一步，将加快推进洋山特殊综合保税区建设，支持新片区内实体经济发展。

具体来说，要继续探索实施监管模式创新，进一步提升贸易自由化便利化水平；创新商品检验监管，降低检验检疫成本；简化海关手（账）册管理，试行企业集团化保税监管；进一步优化特殊物品、大飞机配套等海关监管模式，推进融资租赁、保税检测、保税维修等新兴业务发展；优化企业信用管理，实施重点企业准入退出机制。

杨建文说，洋山特殊综合保税区的建设推进，是更高层级更大力度的开放，因此不仅仅是海关监管的创新，还需要包括金融、税收等方面的协同创新。

12月8日举行的“首届临港新片区投资论坛”上，临港新片区管委会专职副主任陈杰就表示，洋山特殊综合保税区将参考美国的主分区制度，同时实施更多的税制安排。

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