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中国石油天然气领域迎来全产业链开放。1月9日，自然资源部在《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见》（下称“意见”）新闻发布会上表示，我国将向符合条件的内外资企业全面放开油气勘查开采市场。

这意味着，在取消下游成品油批发仓储经营资格审批、放开城市燃气外资准入，在中游重组管道资产成立国家管网公司之后，油气产业链中垄断程度最高的上游环节也迎来全面开放。

此外，12月下旬公布的《中共中央国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》提出，支持符合条件民企参与原油进口成品油出口。一条纵向贯穿油气行业的开放政策体系逐步成型。

长期以来，中国油气行业形成了上下游一体化的国家公司经营模式。上游领域，国内具有探矿权和采矿权资质的企业只有中石油、中石化、中海油和延长石油，“占地盘”、“圈而不探”现象突出，未形成多元市场主体参与的竞争格局。

置于国内石油公司近两年来加码勘探开发、全力推动油气资源增储上产以保障国家能源安全的大背景下，上游放开的现实意义和迫切性愈加明显。根据《2018年国内外油气行业发展报告》，2018年我国石油进口量为4.4亿吨，同比增长11%，石油对外依存度升至69.8%；天然气进口量1254亿立方米，同比增长31.7%，对外依存度升至45.3%。预测显示，我国油气对外依存度还将进一步上升。

自然资源部矿业权管理司司长姚华军接受央视采访表示，这次全面放开了油气勘查和开采的市场准入，包括探矿权和采矿权，改变了过去主要由几家国有公司专营的这种局面。各类市场主体包括外资的、民营企业、各类社会资本的加入将会进一步激发市场活力，有更多的渠道来筹集勘查开发资金，形成以国家石油公司为主体，多种经济成分参与的市场体系，加大勘探开发力度，提高国家资源保障能力。

自然资源部于2019年12月31日下发的《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》主要包括矿业权出让制度改革、油气勘查开采管理改革、储量管理改革3个大的方面内容。

其中，在油气勘查开采管理改革方面，涉及两条：一是放开油气勘查开采。在中华人民共和国境内注册，净资产不低于3亿元人民币的内外资公司，均有资格按规定取得油气矿业权。二是实行油气探采合一制度。根据油气不同于非油气矿产的勘查开采技术特点，针对多年存在的问题，油气探矿权人发现可供开采的油气资源的，在报告有登记权限的自然资源主管部门后即可进行开采。进行开采的油气矿产资源探矿权人应当在5年内签订采矿权出让合同，依法办理采矿权登记。

厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强接受澎湃新闻记者采访时表示，油气勘查开采具有成本高、风险大、周期长的特点，现在通过体制改革放开上游市场，让更多企业加入进来，可以降低成本、提高效率，也有机会找到更多油气资源。

林伯强认为，上游勘查放开对于民企而言短期内可能不会有太大反应，主要还是中长期效应。技术方面，如果外企能够把非常规油气勘查开采的技术带进来的话，对中国油气产业发展还是很有好处的。

上游全面开放是当前正在进行的油气体制改革的关键拼图。2017年5月中共中央、国务院印发的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》正式将上游领域改革提上日程：在保护性开发的前提下，允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采，逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》则取消了石油、天然气、煤层气勘查开采对外商投资仅限于合资合作的限制。

值得关注的是，如今国际油价保持中低位震荡，外资、民营企业、各类社会资本还有多大的兴趣参与开发风险和成本“双高”、回报周期长的石油勘查开发？开放政策的含金量及吸引力如何，仍有待现实来鉴定。

对于资格放开的对象条件，姚华军在发布会上解释称：自2012年以来自然资源部先后开展了页岩气、常规油气、煤层气探矿权竞争出让改革试点，对准入门槛进行了实践探索。油气一口探井成本上千万甚至高达亿元人民币，要求从事油气勘查开采的企业须具有一定的资金实力和抗风险能力，《意见》考虑到油气勘查的高风险、高投入等特点，对企业净资产做了最低要求，且规定应符合安全、环保等资质要求和规定，并具有相应的油气勘查开采技术能力。

如其所述，过去几年间，中国曾举行过页岩气矿权公开招标及新疆油气勘查区块招标，允许国有石油公司之外的民企及外企进入上游勘查，但如今看来效果并不理想。三大石油公司也陷入“进退两难”：外界诟病其对外招标的大多为低品位油田区块，但“如果拿开发较好的区块到市场上，则有国有资产流失之嫌。”

在页岩气领域，据《财经》报道，2012年页岩气矿权第二轮招标中共16家企业中标，其中央企6家、地方国企8家、民企2家，但所有中标企业均未在承诺期内完成勘查投入，三年探矿权到期之际也没有得到实质收获。此前，原国土资源部已经延期了中标企业的探矿权，直至今日，这些区块仍然没能量产页岩气。

由于国内地质结构条件导致的开发难度较高，曾与中国开展页岩气田联合研究或勘探开发的康菲石油、埃尼石油、壳牌、BP等国际石油公司也已系数退出中国页岩气领域。

对于上述困局，业内较为一致的观点是，完善区块退出、区块流转机制，逐步建立矿业权流转市场以解决矿权流转不顺，将有助于吸引社会资本参与油气勘探开发领域。

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