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建立以人民为中心的治理体系，实现城市治理现代化

——根据李铁在区域发展与城市治理智慧化论坛上的发言速记整理

前不久，党的十九届四中全会上提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的目标。这个目标涉及到了两个关键词，一是“现代化”，二是“治理”。而关于治理，十九届四中全会还提出了另外两个重要名词，一是精细化治理，二是创新治理。今天我就想结合十九届四中全会的精神，谈谈自己对城市现代化治理的几点体会。

一、什么是“现代化”？

第一，“现代化”更重要的是观念的现代化。从观念现代化来看，我们追求的现代化目标是不是西方国家的发展模式？比如，完善的法律制度、利益主体、现代化的治理结构。如果说那种现代化的治理结构能持续下去，那么西方国家应该会维持高速度的经济增长格局。但是我们在研究中国和西方发展历程的时候看到，从二战到现在，尤其最近几十年，西方国家的发展速度明显降低，大概就是1-2个百分点。这种西方治理模式下的发展速度是不是我们追求的？这种现代化是不是我们要追求的治理现代化？我们怎么理解中国改革开放40年来取得的成就，特别是在城镇化、城市治理上取得的成就？

先说智慧城市。我们充分享受到了智慧城市发展的好处。比如，大家生活中离不开的互联网、共享经济，华为产品，还有很多外卖送餐、快递等新生事物，给我们的生活带来了便利。这些新生事物在中国发展这么快，但是在欧美等发达国家反而寸步难行。我可以举很多的例子，几年前我去德国柏林考察智慧城市的建设，当时柏林全城只有360个摄像头，即使是现在也就500个左右，而我们中国的城市有多少摄像头？我想在一座大的城市能有几十万，小的城市也有上万。又如无现金支付，前不久日本提出到2025年实现无现金支付，其实这个目标在中国早就实现了，支付宝、微信支付等，无论是超市、商场，还是菜市场、早点摊，无论是坐公交，还是打车，所有消费都可以扫码支付。为什么互联网、人工智能等高科技产品可以在中国迅速推广应用呢？而这些高科技产品在西方国家的市场上却很难推广？原因是西方国家制度发展到一定阶段的时候，形成了金融财团等各种利益结构的固化，而且这种利益固化会制约新生事物的发展，导致了创新经济发展的相对迟缓，这是我们必须要正视的问题。

再如，上个世纪80年代我去美国考察，当时他们要建机场，但是老百姓反对机场噪音，这个项目已经十几年了，还一直在讨论中，如果是在中国，这个问题早就解决了。我们需要认真思索中国要实现的治理现代化的目标和模式是什么？我们怎么来借鉴西方国家的治理经验？我们一定要对中国40多年高速增长过程中的治理优势有所总结。这样我们才可以把中国的发展速度和对西方发达国家高效率的借鉴结合得更好，可以实现最优的组合。所以说，现代化不是高楼大厦，也不仅是各种创新产品的应用，关键是观念现代化。

第二，现代化是不是物理上、物质上的现代化？我们对现代化的理解更多落在了物质上，落在了产品上，落在了物理空间上，因此也导致很多地方政府把大量城市治理的精力，放在了对物上，放在了城市建设上，而不是放在对人的服务上。一会儿我们还要讨论智慧城市，而我们也注意到，为什么很长一段时间我们看不到中央提出推动智慧城市建设的各种政策信号？其实因为担心各地把城市治理的精力全部放在各种与“物”有关的智慧城市建设上。什么是与物有关的智慧城市建设？就像大家都花大力气搞的云计算、云平台等，实际上大多数并不能发挥实际的效用。如果我们把对现代化的理解停留在“物”的现代化上，而忽视了治理现代化是要针对人的服务，那么这种现代化的意义又何在？正因为如此，我们在理解现代化的问题上，要从观念上而不只是物质上来解决目标问题、发展模式问题、手段问题，这是我要讲的第一件事，如何理解现代化。

二、如何理解精细化治理？

第一，精细化治理的对象是谁？到底是对谁服务？是服务为主，还是管理为主？当体制没有发生变化的时候，大量政府官员习惯于按照行政管理手段去治理城市，如果精细化治理过于苛刻、过于严格，那么会带来什么样的结果呢？肯定会制约企业的发展。如果不明确精细化管理是对谁服务，不处理好服务和管理之间的关系，那么我们越是采取过于精细化管理的手段，则越会带来治理误区，这是我们面临的非常严峻的问题。近些年我们的管理能力不断提高，但是后果也很严重，我们也看到了城市中经常发生关停企业、拆除小门面、撵走小摊贩、甚至排斥为城市提供生活服务的外来人口等各种手段，这种管理是不是我们城市需要的治理模式？我们提倡的精细化治理模式到底是对谁来服务？

第二，精细化治理能不能采取一刀切的管理方式？这是当前我们的城市经常面临的问题。顾名思义，一刀切的管理方式很省事，一条政策出来，不去考虑操作对象有什么不同，更不去考虑能不能通过加强服务来改善，而是完全采取一样的政策，虽然办事效率很高，但是也扼杀了很多创新主体未来发展的机会，并且会带来新的不平衡。城市管理一刀切最大的误区，就是政府制定政策的出发点是对的，还是错的？如果出发点有误，那么按这样的政策执行，越严格、越精细，那后果也会越来越严重。如果我们不能把精细化管理的目标、服务对象和出发点有机地结合在一起的话，那么现有体制模式下的精细化管理也会带来一定的负面效应。这就需要政府在转型的过程中，适应精细化管理的要求，既要解决目标问题，也要解决观念和导向的问题。如果全部以一刀切的管理方式去解决，肯定会带来一系列负面后果，这一点也是我们不愿意看到的。

第三，精细化管理的政策目标是不是符合改革和未来政策发展的趋势？改革开放40年来，我们制定了无数条政策，有些政策目标很明确，但是在执行过程中会反反复复，且存在很多制度约束。但是在制度约束下，我们制定了一个个符合现实情况的法规和政策，包括一些行政条例。但是很多政策法规条例在改革进程中又在不断调整。如果我们按照过去的规则忽视了对未来改革趋势的长远考虑，制定了精细化管理的一刀切的政策，那么很有可能会对未来发展产生影响，从而造成更深刻的矛盾。我们的城市经常会发生的事情是，政府颁发了一条行政命令，之后又彻底否定，没有办法解释对或错。我想任何政策的颁布一定要符合长期的改革目标和原则，比如说土地问题，到底未来改革目标是什么？是要更有效地发挥土地的作用？还是停留在传统体制约束条件下、反反复复在短期的行政命令上做文章？我想，我们有很多政策空间可以回旋。

精细化管理涉及到无数问题，更重要的是对谁提供精细化管理？曾经有一个城市大谈城市治理，不仅制定相关政策和方案，而且还开展了课题研究。但是课题中的城市治理只是针对城市户籍居民而言。诺大的一座城市，有七八百万的外来人口，如果大量外来人口都没有纳入到城市治理的范畴，那么你要怎么谈城市的现代化治理？恰恰我们的很多城市所提出的城市治理方案都是只针对着户籍人口，而排斥了外来人口。如果这样，以人民为中心的目标要怎么实现？

三、如何理解创新治理？

创新治理跟智慧城市有密切的关系。

第一，创新是基于信息革命，互联网发展、人工智能等基础形成的城市治理模式。这个也符合经济发展的原则。虽然创新治理是由政府提出的，但是我们要知道，创新产品却不是由政府提出的。在一次论坛上，法国前总理在演讲中说中国要发展民营经济，我说，中国的互联网企业、IT企业，都是民营经济，像华为就是著名的民营经济企业。我们现在的创新产品绝大部分都是民营企业生产的，因为它们最具有活力。我们知道创新主体是通过市场来实现的，既然是通过市场来实现的，那么我们提出“创新治理”的同时，如何摆正政府的定位？这一点也是我们必须要搞清楚的一件事情。是由政府来实现所谓的智慧化治理目标，上马一些智慧城市项目，建一些智慧城市工程，还是把这些交给市场，而政府通过购买市场服务来实现治理目标。

第二，创新要面对社会需求。昨天我与一个研究北斗项目如何推广落地的公司负责人见面，我谈的是怎样开展社会化服务，而他们谈的更多是物理空间的服务，比如水利、矿产的发掘、海洋资源的保护等等。虽然物理空间的应用也有他的推广范畴，也有很大的价值，但是如何更加迅速地进入市场，还是要靠社会应用，要将服务和人结合在一起。我认为，只有和人的需求结合得最紧密的服务，才能通过服务得到快速的反馈、通过市场竞争来解决技术攻关的问题。我们也看到了，像BAT、华为等企业在市场上的竞争，那么竞争的结果是什么？我们看到的是市场上有各种智能手机的品牌，而且手机的技术能力在不断提高。如果不针对社会反馈，不面向社会服务，而仅是把产品停留在政府的政务平台内，那么第一效率低，第二没有收益，而且它不会反馈、或很少反馈存在的技术问题，或者反馈不敏感。我们看到，大量互联网公司对所有用户信息的反馈是最及时的，否则这些企业必定要失败。只有面临着市场的需求，面临着激烈的竞争，才能迅速从社会和用户获得产品的反馈、推动技术更新，这是智慧城市带来的重要治理变革。因此，每一个智慧产品只要面向社会，面向市场和广大用户，才能实现城市治理的广泛应用。

第三，创新要有包容性。这是中国城市治理的重要特点。虽然城市政府主观决策的速度非常之快，但是否包容也等于我是不是可以允许新的创新产品在城市进行实践。这是中国的优势。之所以共享经济、外卖、单车，共享出行，甚至无现金支付在中国能够那么快的推行，就是由于没有大的利益财团的阻挠，没有财团在议会上的强烈反对，所以才可以迅速推广到整个社会，这是中国最大的制度优势。但是更深一层看，包容的同时也会产生一些副产品、一些负面的影响，比如说过去农民工的就业是以建筑业为主，而现在则是从事服务业为主，比如，外卖送餐、快递等已经成为了农民工主要的就业形式。这一定会对社区安全、交通秩序、治安管理等产生一些影响，城市政府如何看待这些问题，如何解决这些问题？这就需要转变城市治理观念。

第四，当创新产品出现在城市治理空间内，政府要协调各类利益群体之间的关系。大家都知道，前一段嘀嘀打车出了问题，也受到了社会舆论的狂轰乱炸，很艰难地渡过了难关。我们有没有想过，为什么舆论会对滴滴狂轰乱炸？这里也有利益群体的问题。因为网约车的出现影响到了出租车公司的利益，而出租司司机很多都是网民，可以在网上进行指责，使网约车在城市的推广和运营遭受到一定阻力。城市在推进创新产品、推进创新治理的过程中，各种新生技术产品的应用都会面对一定利益群体的阻力，关键是政府怎样协调各方面的利益关系，并使得城市更加稳定地发展。

对于智慧产品、智慧城市、智慧治理，许多地方政府的官员更希望由政府来主导、由政府来操控，但是根据我们以往的经验，这几十年来信息技术、互联网和大数据以及人工智能广泛应用的经验，我觉得政府应该把智慧城市的创新治理交给市场，而政府可以购买所需要的服务。这样的话，对创新企业来说，可以发挥最大效率，而对政府购买服务来说，既可以降低成本，也可以提升这部分购买服务的效益，使这些产品在政府的治理中发挥作用。

四、如何实现城市治理现代化？

涉及城市治理现代化有太多的内容，在这里要重点强调以下几个问题：

第一，什么是现代化？这需要我们总结中西方城市发展的经验，通过各自的发展历程，探索出根据各自应有的现代化模式，如何实现借鉴和融合。

第二，要建立以人民为中心的城市治理体系，而不能以政府主观的决策来代替为人民服务。

第三，要尊重市场规律，提升创新治理的效率，城市政府要摆正自己的位置，把更多的智慧治理空间交给市场来服务，政府可以通过购买服务来推进智慧城市的发展。

第四，在推进智慧产品应用的过程中，要防止政府主观放大智慧应用而导致城市治理中可能出现的一些例如政绩工程、资源浪费的误区。

我想如果我们不解决以上的这些问题，那么十九届四中全会提出的城市治理和社会治理现代化的目标很难得到贯彻落实。

这就是我今天发言的主要观点，谢谢大家。

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