作者|国家发展改革委价格监测中心研究员刘满平

业内对于油气管网推行“网销分离”改革的讨论已持续多年，对“一步到位”成立国家石油天然气管网集团有限公司（下称国家油气管网公司）及其未来发展更是争论不断。

盛赞者有之，质疑者亦有之，各方意见不一。

那么，究竟该如何看待油气管网运营机制改革以及刚刚成立的国家油气管网公司呢？

为什么要进行油气管网运营机制改革？

中国油气领域改革思路主要是沿两条主线开展：以体制改革为主，所有制改革为辅。体制改革的一个重点和切入点就是管网环节的改革。

一是油气管网运营机制改革可牵动油气业上下游的改革。

在整个油气产业链上，管网处于中游，是属于自然垄断环节业务，管网连接着上下游，上游是勘探开发，下游是加工和销售。上游、下游均是竞争环节业务。通过管网运营机制改革让管道独立，最直接的好处就是实现自然垄断环节业务和竞争环节业务脱离，进而促进整个行业形成竞争关系。

二是现行油气管网运营机制不利于推动油气市场化改革何油气产业发展。

目前，中国天然气产业发展存在的九大不平衡、不充分问题，有六大问题与管网密切相关，突出问题有两个：现有机制制约其它主体进行管网投资，导致管网建设存在短板；由于不同的管线由不同的企业投资建设，建成后的管网基本相互独立运营，导致管网之间互联互通程度较低。

而且，由于管网相对独立分散，缺乏统一整体规划和统一调控机制，统一监管难度大，执行力低，管网公平开放难以实现，导致重复建设和运行效率低下并存。

中国要建成什么样的油气管网运营机制？

从西方国家油气管网发展和运行机制改革经验看，要促进油气管网业务乃至全行业的健康和快速发展，管网从石油公司剥离出来独立运行，实行“网销分离”、“运销分离”是改革的大方向。

经过漫长的改革，目前全球油气管网运行模式主要有三种：以俄罗斯为代表的上中下游业务一体化运营模式；以欧盟为代表的上游气源市场和下游终端销售市场实行多家主体自由竞争，中游输配管网保持自然垄断，实施第三方气源无歧视公平接入的“X+1+X”运营模式；以美国为代表的上中下游完全自由化运营模式。

可见，各国基于自身的管网建设规模、天然气消费规模、法律法规、监管模式等不同情况，采取不同的运营模式，模式选择与各国管网发展历史、发展阶段、产业规模、竞争特点相适应，对天然气市场化包括管网体制做出最有利于发展和国家利益的制度安排。

中国亦是如此，在借鉴国际经验以及考虑自身产业发展情况，经过多种方案对比，最终选择“上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争”，即“X+1+X”的运营模式，是在现行政策条件与政府监管能力下，短时间内破解困扰天然气行业发展的最突出短板，推动实现“网销分离”、“运销分离”最具操作性和现实选择。

国家油气管网公司该如何定位？

国家油气管网公司作为一家国有资本控股、投资主体多元化的行业内带有自然垄断性公司，其组建与监管既要符合天然气行业特性以及发展趋势，还要符合当前中国国有企业改革和国资监管的相关意见和精神。

前提是要对它进行准确的定位。

一是要对国家油气管网公司的经营业务进行准确定位，真正实现政企分开。

应明确国家油气管网公司首先是一家企业，不能注入部分政府行业管理职能。如果赋予其半政府的角色，势必会影响其在提供服务过程中的公正性，极易在规划、投资、管容分配等方面诱发道德风险。

国家油气管网公司将是一个全国性的油气供应高效协调平台，仅提供油气管输服务，来对接上下游资源。

二是要结合《关于深化国有企业改革的指导意见》和《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，对国家油气管网公司进行准确的功能定位。应明确其是属于处于自然垄断行业、经营专营业务、承担重大专项任务的商业类国有企业，还是公益类国有企业。

如果界定为前者，在考核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况的同时，还要加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务的考核。

如果界定为公益类，就要按照市场规则提高公共服务效率的能力，必要的产品或服务价格可以由政府制定，在企业确保财务收支公开透明、运行有效的前提下，发生政策性亏损时政府给予补贴。

国家油气管网公司会更加垄断吗？

按照改革意见，未来国家油气管网公司将囊括现有国有大型油气企业全资或控股的长输管网、部分储气库和液化天然气接收站，以及那些自愿加入的部分省级管网公司，资产体量巨大，级别为副部级，与现有三大国有油气企业平起平坐。

外界担心，原来分散在三家大型油气企业集中于一家，是否会成为第二个电网，成为另一个垄断企业。

对此，笔者认为，一是由于管网本身是自然垄断环节业务，所以在此基础上成立的国家油气管网公司自然是垄断企业。

二是自然垄断企业不一定必然产生垄断行为，前提是消除其垄断动机和建立强有力并具备操作性的监管制度和措施。

自然垄断企业垄断动机无非就是获取高额垄断利益，电网之所以被称为垄断企业，主要是它没有真正实行“网销分离”，而是实行输配售一体，“统购统销”以赚取价差为主的盈利模式，而且还参与电力设备制造与销售等，有很强的垄断动机。

但国家油气管网公司仅从事油气长输管网的调度运行、公平开放和运输服务，不参与油气勘查开采、进出口、生产销售等竞争性业务，确保管输和销售分开，而且不从事设备制造、施工建设等辅助性业务。

其收益主要来自于政府的准许收益，与买卖气、赚取价差没有任何关系，与运送谁家的气也没有任何关系，模式与电网有很大不同，没有垄断动机机会。

另外，改革意见明确要加强对国家油气管网公司信息公开、规划落实、公平开放、管输价格、安全运营、资产和服务等多方面的监管，况且，根据现有的政府以及行业监管力量，未来监管一家公司总比现在监管三家甚至多家公司容易得多。

省级管网公司未来将如何改革？

目前，对于省级管网公司的定义还没有统一的认识和规范，一般认为省级管网公司是地方国有企业代表地方政府控股的省级管道投资、建设、运营公司。

初步统计，全国有21个省份组建了30多家省级天然气管网公司，主要职责除了从事管输业务外，大多涉及天然气销售和终端业务。从组建省级管网公司的初衷看，大部分旨在统一管网规划建设、提高气化率，实现普遍服务和协调发展，也有部分省份致力于省内天然气的统购统销，掌握资源话语权。

这些省级管网公司中，如果按照“上游供气商能否与下游用户直接交易”以及“区域管网建设运营是否为特许经营”的区别来划分，全国省级管网公司具体运营模式可大致归纳为三类。

一是以浙江为代表的“统购统销”模式。此模式特点是当地省（市）政府授权管网公司特许经营当地天然气管网建设及运营，同时负责区内气源采购、天然气下游市场开发及销售，形成“多气源供应，全省一张网”，天然气供应商不能与下游用户直接交易。

二是以广东为代表的“允许代输”模式。该模式特点是当地省政府授权管网公司特许经营省内天然气管网建设及运营，省内居民和公共服务用气采用统筹调配模式，由省管网公司统筹采购并销售给城市燃气公司，省内发电、工业等用户可直接与供气商签订合同，由省管网公司提供代输服务，收取管输费。

三是以江苏为代表的“开放型”模式。这种模式特点是上游供气商可直接与下游用户（包括城市燃气、终端用户等）签订购销合同，省内管道建设运营主体多元化，可以由供气商、用户等直接建设，也可以通过省管网代输。

上述三种模式是根据不同省份气源来源情况、市场消费等特点组建的，各有特点和利弊。例如，开放型管网模式地区的天然气终端价格优势明显，统购统销管网运营模式制约天然气市场化进程。

按照油气体制以及油气管网运行机制改革意见，国家油气管网公司成立后，省级管网公司改革方向将主要有三种可能。

第一种可能是成为国家油气管网公司控股的子公司或参股子公司。

目前现有三大油气企业在10多家省级管网持有股份，按照“国有大型油气企业在省级管网公司中所持股权，全部纳入国家油气管网公司”，国家油气管网公司成立后，其在广东、浙江省天然气管网公司中将分别占有72%、60%的股份，自然成为第一大股东。部分省级管网公司则成为国家油气管网公司的控股子公司，还有一部分成为国家油气管网公司参股子公司，地方政府或其它投资者为第一大股东。

省级管网公司如果成为国家油气管网公司的控股子公司，它们在法律上独立于国家油气管网公司，并拥有独立而完整的公司管理组织体系，在经营方面具有较大的独立性和一定的灵活性。同时，其经营活动也受到国家油气管网公司的间接控制，要服从国家油气管网公司的总体战略和总体利益的需要。

具体来说，一是剥离天然气销售业务，向单纯输配公司转变，向第三方公平开放；二是输配费用监管由省级及以下政府监管，不同企业的运费率不一样；三是规划、标准等要按照国家油气管网公司统一制定，省内管网建设放开，允许多元参与。

省级管网公司如果成为国家油气管网公司的参股子公司，其经营以及管理模式与仍然单独存在的省级管网公司一样。

第二种可能是演变成为国家油气管网公司省级分公司。国家油气管网公司成立后，从发展趋势看，很有可能在各省成立省级分公司。按照“鼓励地方以省级管网资产入股国家油气管网公司”，这些省级管网公司并入到国家油气管网公司后，有可能成为其省级分公司。

成为国家油气管网公司省级分公司后，其在法律上、经济上没有独立性，不具有法人资格，仅仅是国家油气管网公司的附属机构，在业务、资金、人事等方面受国家油气管网公司管辖。具体来说，一是只提供输气服务，不能买卖气，向第三方公平开放；二是运费率由整个国家油气管网公司统一决定，由中央政府监管；三是规划、标准等由国家油气管网公司制定。

第三种可能是仍然单独存在。对于那些没有成为由国家油气管网公司控股、参股或成为其分公司的省级管网公司来说，仍然可以单独存在。其经营模式也得与国家油气管网公司控股子公司模式相类似，只是经营自主权大很多。但从未来发展趋势看，单独存在的省级管网公司势必会遭到来自国家油气管网公司延伸至其运营区域内的竞争与挑战。

上述三种改革模式或方向中，省级管网公司成为国家油气管网公司控股子公司或省级分公司的优点是：有利于减少中间环节，形成“全国一张网”，利于统一规划、调度和协调。缺点是：来自地方政府的阻力过大，尤其是成为省级分公司的模式；且不利于发挥地方在促进天然气协调发展的积极性。

如果省级管网公司不并入到国家油气管网公司，成为参股子公司或仍然单独存在，优点是成本低，操作相对容易，也有利于各地方根据自己实际情况促进天然气协调发展。但缺点是，中间环节没有减少，不利于统一规划、调度和协调，可能遭遇“肠根阻”，不能形成“全国一张网”。

从目前实际情况以及改革趋势，笔者个人判断，国家油气管网公司成立后，未来能够真正单独存在的省级管网公司很少，或多或少地都得与国家油气管网公司沾上关系，很有可能按照“全国一张网”的思路，省级管网公司将会以市场化方式融入国家油气管网公司中去。至于以什么样的市场化方式，则会根据各地实际情况而有所差别，不宜一刀切。

油气管网运营机制改革短时间能成功吗？

以组建国家油气管网公司为核心的油气管网运营机制改革，标志着中国油气体制改革迈出了关键的一步。外界对此期望很高，希望能立马见效。

但遗憾的是，油气管网改革是一项系统工程，不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸，需要一段时间去磨合和检验。

其次，组建国家油气管网公司不等于油气管网运营机制改革的一切，更不是油气体制改革的全部，还需要在上下游主体多元化和公平竞争等多个方面综合改革推进。

改革历来无坦途，再高明的改革方案也要现实可行，才能实现改革的目的，一蹴而就式的完美解决方案往往只存在于理论之中。

油气管网运营体制改革亦是如此，尤其是成立国家油气管网公司，事关不同主体的重大利益调整，涉及面广，影响大。

不可否认，组建国家油气管网公司在现阶段也并非完美方案，且组建方案中很多表述都是原则性的指导意见和安排，也没有详细的配套实施细则，回答不了外界众多疑惑。

但总的看来，在现行政策条件与政府监管能力下，它或许是短时间内破解困扰天然气行业发展的最突出短板，推动实现“网销分离”最具操作性和现实的选择。

未来，国家油气管网公司在运营中还可能遇到新的情况和新的挑战。这些情况和挑战在下发的改革意见中并没有表达出来。

例如，由于天然气行业严重依赖基础设施，开发项目必须和管道建设相配套，确保输送到位。国家油气管网公司后，其投资管网建设的决策肯定慢于现行一体化企业。如果石油企业等不及国家油气管网公司建设，或者说企业发现新气田后，但在规划中没有相关管线，此时政策允不允许企业自身自行兴建管线，兴建好后会不会被国家油气管网公司收走？

对此，笔者认为，这些问题与挑战都是发展中的问题，不能因此畏缩不前，需要坚定信念、提前谋划、认真研究、积极应对、稳妥处理、不断完善，用改革推动发展。既然已迈出了改革的关键一步，就应该“守正笃实，久久为功”。

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