在刚刚过去的清明假期中，4月5日，国家市场监督管理总局（下称市监总局）发布《市场监管总局关于支持疫情防控和复工复产反垄断执法的公告》，表示将更好发挥反垄断监管职能，全力营造公平竞争的市场环境，支持疫情防控和复工复产。

21世纪经济报道记者查询发现，这是新冠疫情暴发以来，国家市监总局出台的首个以反垄断为题的公告文件。

除了从严从重从快查处妨碍疫情防控和复工复产、损害消费者利益的垄断行为等项内容外，最值得注意的是文件的第二项：“依法豁免涉疫情防控和复工复产的经营者合作协议”。

对此，北京大学法学院教授、北京大学法律经济学研究中心主任邓峰接受21世纪经济报道记者采访表示，此次市监总局自疫情暴发以来发布首个反垄断专题文件，是值得赞赏和鼓励的，顺应了市场监管逐渐从过去运动式、行政管制式执法向回应型的法治化反垄断法过渡的潮流，并能切实帮到企业。

“我国反垄断法中有予以豁免的相关条文，这个文件给了企业正当的法律抗辩的理由，相当于官方认定现在是属于可豁免的特殊时期，并说明了给予反垄断豁免的具体情形。”邓峰教授告诉21世纪经济报道，因此这个文件能给予企业切实的帮助。

向政策性执法过渡支持复工复产

4月5日，国家市场监督管理总局（下称市监总局）官网发布《市场监管总局关于支持疫情防控和复工复产反垄断执法的公告》。该文件内容主要包括六大项，分别是：依法加快审查涉疫情防控和复工复产的经营者集中案件、依法豁免涉疫情防控和复工复产的经营者合作协议、依法从严从重从快查处妨碍疫情防控和复工复产的垄断行为、加强公平竞争审查政策支持、积极做好对经营者的反垄断合规指导和及时响应疫情防控和复工复产反垄断诉求。

该局官网的战“疫”文件专题中，自1月21日至今，一共发布了20个公告文件。此前，该局的“战疫”文件大部分是关于打击价格、质量等方面的违法行为，还有一部分是关于安全监管、资质或质量认证服务等。

对此，邓峰接受21世纪经济报道记者采访表示，此次市监总局自疫情暴发以来发布首个反垄断专题文件，是值得赞赏和鼓励的，顺应潮流，并能切实帮到企业。

邓峰教授认为，自2018年我国反垄断机构“三合一”改革以来，我国的市场监管需要逐渐从过去运动式、行政管制式执法向回应型的法治化反垄断法过渡。从市监总局官网的战“疫”专题来看，平时大部分执法也还是运动式的，而上述反垄断文件的发布，就是一个显著的进步。

“依据价格法、反不正当竞争法而采取的执法，往往侧重对微观违法行为的查处，主要是一种经济‘警察’行为。”邓峰教授分析，“相比之下，反垄断更侧重宏观，考虑整个市场的发展动态，以及对经济形势的判断，甚至有时候需要考虑全球市场，也会在经济不景气时放松执法。跟前两个比较，反垄断的竞争政策属性比较强，执法中具有宏观性考量因素，需要战略性、规划性的思维，而非只关心具体行为是否符合标准的机械执法。”

邓峰教授介绍，2018年3月我国出台国务院机构改革方案，分散于三个部门的反垄断机构逐渐合并为一。具体而言，是将工商总局的反垄断执法职责（反垄断与反不正当竞争执法局）、国家发改委的价格监督检查与反垄断执法职责（价格监督检查与反垄断局）、商务部的经营者集中反垄断执法（反垄断局）与国务院反垄断委员会办公室等职责整合，统一归属市场监督管理总局。其中，国务院反垄断委员会将继续保留，具体工作由国家市场监督管理总局承担。

总体而言，整合时，商务部反垄断局的专业化水平较高，原工商总局下属的反垄断和反不正当竞争局，在经济分析、市场测量上的跟进就要晚一些。作为一个反垄断法的执行者，工商部门更乐于使用反不正当竞争法，以保护私益的方式去解决问题，这和保护公益的反垄断法相去甚远。这几年，工商部门孜孜不倦地主导修改反不正当竞争法，但反不正当竞争法，除了我国对它严重依赖，几乎在世界范围内，总体上都是趋于衰落的。工商总局的反垄断与反不正当竞争执法局，也习惯于具体的微观案件，更熟悉消费者权利保护，更熟悉不正当竞争，以私人权利保护为导向，对市场结构、产业规制等宏观层面缺乏认识。

而价格监督检查与反垄断局，作为发改委的下属部门，具有同时实施价格法和反垄断局的双重特点（中国的价格法在反垄断法颁布之后并没有废除，从而形成双轨制）。但该局更熟悉价格法，其执法案例中几乎见不到市场界定和竞争的经济分析。

邓峰教授分析，从2018年至今，整合两年以来，上述不同的模式间发生了磨合和挑战。“尤其整合后，反垄断局只有50人，而市监总局的纪律部队有30万人，这个纪律部队之前习惯了运动式、管制式执法，整合后怎么配合反垄断执法，是个巨大的挑战，因为反垄断的法律要求更高。”

“总的来说，反垄断是个先进的新武器，需要执法部门提高认识、不断学习。”邓峰教授介绍，由于市监总局反垄断专员不足，去年通过了一个规则，可授权下面的机构从事调查行为，具体也还在推进中。

认定豁免情形可助力全球抗疫

此次公告文件中，除了从严从重从快查处妨碍疫情防控和复工复产、损害消费者利益的垄断行为等项内容外，最值得注意的是文件的第二项：“依法豁免涉疫情防控和复工复产的经营者合作协议”。

该项表示：“经营者为疫情防控和复工复产达成的有利于技术进步、增进效率、实现社会公共利益和保护消费者利益的协议，如为在药品疫苗、检测技术、医疗器械、防护设备等领域改进技术、研究开发新产品；为提高防控物资产品质量、降低成本、增进效率而统一产品规格、标准或者实行专业化分工；为实现救灾救助等社会公共利益；为提高中小经营者经营效率、增强中小经营者竞争力等，符合《反垄断法》规定的，市场监管总局将依法给予豁免。”

“我国反垄断法中有予以豁免的相关条文，这个文件给了企业正当的法律抗辩的理由，相当于官方认定现在是属于可豁免的特殊时期，并说明了给予反垄断豁免的具体情形。”邓峰告诉21世纪经济报道，因此这个文件对企业能给予切实的帮助。

不仅如此，对各级市场监督管理局的实际工作也有导向。邓峰教授分析，对于卡特尔垄断行为，企业之间的法院诉讼不一定最有效，比如我国“3Q大战”搞了几年、“二选一”案则到现在还没开审，法院诉讼的效率远远跟不上互联网产品迭代发展的速度。从欧美近年的做法来看，反垄断执法也更多是公共执法。而在各级市场监督管理局的执法中，这个文件就相当于一个明确的态度，有了一个说法，相当于可以采取一个简易程序，对当前时期符合条件的“卡特尔”情形，不必调查，可以直接豁免。

其中一种豁免情形是：“为提高防控物资产品质量、降低成本、增进效率而统一产品规格、标准或者实行专业化分工”，结合市监总局同一天出台的针对当前我国口罩、呼吸机等防疫用品出口欧美的认证相关的两份文件（内容分别是认证信息指南和打击扰乱认证市场秩序），多项政策叠加下，相信有利于我国企业加强合作、提高效率，生产更多更好的防疫用品并顺利进入国际市场，助力全球抗疫。

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