为了应对疫情对经济的冲击，宏观政策逆周期调节力度随之加码，其中地方政府债券再次成为发力的重点之一。

近期，国家发改委再次强调将大幅增加地方政府专项债券规模，加大补短板重大项目资金支持力度。据财政部数据，今年第一季度，全国累计发行地方政府债券16105亿元，同比增长14.49%，其中广东、山东、四川三省发行规模超千亿。

其实，第一季度同比增幅虽然明显，但这是疫情未爆发之前就已定下的发行规模上限，在如今宏观政策层层加码的情势之下，可以预见今年二三季度，地方政府发债的步子会迈得更大。

地方债券再赋重任

回顾中国经济的发展脉络，其实，从首次发行之日起，地方政府债券就承担着刺激中国经济的历史使命。

2008年国际金融危机爆发，中国经济增长承压，中央“4万亿”投资项目应时而生。但如何为如此庞大的投资计划融资，成了一个难题。

地方政府债券由此进入了政府视野，担负起刺激经济的使命。

2009年，中国首次在全国范围内发行地方政府债券，以解决“4万亿”经济刺激计划中地方配套资金不足的问题。

彼时，在“财权上收、事权下移”的制度倾向下，庞大的地方政府债务已累积多年。承担着大量地方建设和发展职能的地方政府，面临建设资金不足的瓶颈，但囿于地方不能自主发债的限制，地方政府只能转向各类融资平台，例如城投公司等，“隐形”、间接发债。

这些隐性债务在“4万亿”经济刺激计划下，更是迅速膨胀，使得有关地方政府债务风险的担忧逐渐加重，彼时，甚至有悲观者认为这是悬在中国经济头上的“达摩克利斯之剑”。

在此背景下，规范地方政府负债行为，“在信息公开的基础上，赋予地方政府公债权”的呼声愈演愈烈。

2011年10月，国务院批准上海、浙江等财力较强的4省市启动地方政府自行发债试点。这一政策被普遍认为是地方债“松绑”的信号。2014年5月，试点范围进一步扩大到10省市。此后，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、《新预算法》的相继发布，明确勾勒出了地方政府债务管理的新框架：地方政府债券是地方政府举债的惟一合法途径。

2018年，中美贸易摩擦升级，基建投资大幅放缓，中国经济表现弱于预期。地方政府债券再次担负起刺激经济的使命。当年7月底，国务院常务会议和中央政治局会议均释放出稳投资、基建补短板、加快地方债发行的信号。

而此番疫情全球蔓延、海外需求疲弱，扩大内需变得更为关键，于是，不增加地方政府隐性债务风险的地方政府债券再次成为了政策发力的重点。

一季度广东发债规模最大

据财政部数据，2020年第一季度，全国发行地方政府债券16105亿元，同比增长14.49%。其中，发行新增债券15424亿元，发行再融资债券681亿元，再融资债券即“借新还旧”债券。

2019、2020年第一季度地方政府债券发行概况/数据源于中国财政部

按债券类型划分，2020年第一季度，全国发行的16105亿元地方政府债券中，一般债券5065亿元，专项债券11040亿元。

通常来讲，一般债券是指地方政府为了弥补一般公共财政赤字而发行的地方债券，可缓解地方政府临时资金紧张；专项债券则是指地方政府为了建设某项具体工程而发行的债券，对基建投资的撬动效果更大。

而从发行地区看，2020年第一季度地方政府债券发行规模最大的为广东省，发债规模高达1634亿元，同比增长81.35%，是同期西藏发债规模的102倍。此外，发债规模超过1000亿元的还有山东和四川，2020年第一季度两省分别发行了1031亿元、1013亿元的地方政府债券。

2019、2020年第一季度地方政府债券发行概况/数据源于中国财政部

对比去年同期数据，贵州以289.66%增幅领跑，第一季度的发债规模从去年的58亿元跃升至226亿元。而青海、宁夏、湖北同期的发债规模大幅缩减，其中湖北一季度的发债规模从去年的943.17亿元骤降至346亿元，暴跌63.32%。

2020年第一季度各省地方债券发行规模同比增幅/数据源于中国财政部

据湖北省统计局副局长叶青分析，今年第一季度湖北省地方债券发行规模较小，武汉市发放专项债的积极性也不高，预计省里第二季度将会加快发行速度，4月10日，湖北发行2020年第四批政府债券，发行金额达145.9亿元。

此外，从债券资金投向看，以2020年3月为例，新增地方政府债券资金主要投向市政建设和产业园区基础设施（26.43%）、交通基础设施（21.22%）、科教文卫社会保障（19.37%）三大领域，三者共占去了近70%的债券资金。

2020年3月发行的地方政府债券资金投向情况/数据源于财务部政府债务研究和评估中心

与去年同期相比，债券资金投向最明显的变化就是，土地储备、保障性住房和棚户区改造的占比大幅度降低。今年3月，投向土地储备领域的债券资金已难见踪影，而去年同期，该领域占用的债券资金高达22%。此外，保障性住房和棚户区改造的占比也由去年3月的34%大幅降至今年的6.38%。

这表明，今年一季度发行的地方政府债券更多地用于支持基建项目，提升对基建投资的实际拉动作用，从而刺激经济增长。

然而随着疫情形势变化，瑞银投资研究部首席中国经济学家、亚洲经济研究主管汪涛认为，中国在疫情初始阶段，对冲疫情影响的宏观政策出台很快，但后续并未跟上疫情发展的步伐，总体来看，政策幅度偏小，步伐滞后。

其实，第一季度地方政府新增债券的发行规模上限早已确定。在2019年11月底和2020年2月上旬，财政部就已分两次提前下达部分2020年新增地方政府债务限额，合计1.848万亿元，其中一般债务限额0.558万亿元、专项债务限额1.29万亿元。

从政策下达的时间来看，显然彼时有关疫情对经济冲击的评估还不够充分。但当下，疫情在海外蔓延超出预期，中国经济复工复产的预想节奏被打乱，中国应对疫情的宏观政策力度不得不大幅加码。

3月27日，中共中央政治局会议提出，积极的财政政策要更加积极有为，适当提高财政赤字率，增加地方政府债券规模。

3月31日国务院常务会议确定，在前期已下达一部分今年专项债券限额的基础上，再提前下达一批地方政府专项债额度，各地要抓紧发行，力争二季度发行完毕。

4月20日，财政部预算司一级巡视员王克冰在新闻发布会上表示，近期财政部拟再提前下达1万亿元地方政府专项债券额度，发挥带动扩大投资的作用。据第一财经报道，用于稳投资、补短板的第三批1万亿元地方政府专项债券额度目前已经下达至部分省市。

可以想见，今年第二季度，中国地方政府债券的发行规模将进一步扩大。

地方财政形势难言乐观

在寄希望于地方政府债券发挥促投资、稳增长作用的同时，地方政府的债务风险也不应被忽视。

截至2019年末，全国地方政府债务余额213072亿元，其中，一般债务118694亿元，专项债务94378亿元；政府债券211183亿元，非政府债券形式存量政府债务1889亿元。

而据财务部数据，同年，全国一般公共预算收入190382亿元，其中，中央一般公共预算收入89305亿元，地方一般公共预算本级收入101077亿元，不及地方政府债务余额的一半。

更加雪上加霜的是，随着经济下行压力不断加大、制度性减税措施持续实施、刚性支出不减，再叠加上疫情冲击，2020年地方财政面临的收支压力愈发严峻。

其实早在疫情之前，各地对2020年的财政收支形势，就普遍不太乐观。

北京市认为，随着经济下行压力不断加大，规模以上工业利润持续下降，传统商业持续低迷，叠加减税降费政策的翘尾影响，预计“2020年财政收入形势较为严峻，收支平衡压力更为突出”。

广西等一些自有财力有限的西部省份提出，由于减税降费政策同时拖累中央财政收入，中央对地方转移支付增幅将回落，从而制约这些省区的可用财力。青海省预计“争取中央补助的难度前所未有”。

谨慎预期下，绝大多数省份调低了2020年财政收入增速目标。

除了四川、云南受疫情影响尚未召开省级地方两会外，29个省份中，有22个省份2020年一般公共预算收入增长预期低于2019年初的预算目标，其中北京、上海两个直辖市均设定为零增长。

值得注意的是，各地2020年财政收入目标普遍是在疫情前制定完毕，并未将突发疫情的影响纳入考虑，因此，在叠加疫情因素后，预计各地完成财政收入目标的难度将进一步加大。

总之，在地方财政收入颓势难转的背景下，无论是对中央监管部门，还是地方政府部门而言，随着地方政府债券规模越来越大，防控这一显性债务的风险也变得愈加紧迫。

文/搜狐城市翟杨

资料来源：中国财政部、政府债务研究和评估中心、财经杂志、财新周刊、第一财经、中国经济周刊

责任编辑：

上一篇：三大指数集体高开，历史上的5月指数表现如何？

下一篇：三年亏290亿退市只待“宣判”，乐视网没能等回