记者：侯润芳

来源：理财帮

国家统计局近日公布的数据显示，3月就业人员规模比1月份下降6%以上，这意味着有一大部分群体未复工。如何看待当前的就业形势，如何救助失业群体？新京报围绕着这些问题采访了中国社科院学部委员余永定。

余永定认为，中国的实际失业情况可能比统计数字所显示的要严重，在疫情基本得到控制，基本实现复工复产之后，在相当一段时间内依然存在如何救助现存大量失业人群（不是过去失业的人群）的问题。

3月以来，美国、德国、日本等多个国家采取直接发钱的方式补贴民众。近期，中国经济学界呼吁直接发钱纾困困难群体的声音颇高。中国是否应该仿效国外发钱补贴包括失业者在内的困难群体？

“西方国家工薪阶层都面临税赋重、储蓄少、刚性支出大的问题，而目前美国、德国、日本等国家正处在抗疫阶段，各政府发钱纾困大抵都是为了让居民安心宅在家里。但中国已经基本渡过了西方国家目前所处的抗疫纾困阶段，现在再发钱已经不再有这种意义了。”余永定还表示，从选择补贴对象上看，在中国直接发放补贴也存在一定的难度。

那么，如何救助包括失业者在内的困难群体？余永定建议，首先要尽快让现有的整套社保体系运转起来，尽可能完全地覆盖失业群体，减轻城镇失业者和被迫滞留在家的农民工的困难。“对于救助资金来源问题，中央财政可以设立一个抗疫纾困支出项目。”

余永定进一步表示，短期的纾困措施没有可持续性，要想从根本上救助低收入群体、解决失业问题，关键还是要有一定的经济增长。同理，发放消费券可以在短期内刺激需求，但刺激消费的根本出路还是在于经济的增长。“经济增长是硬道理，有了经济增长，才会增加就业机会，居民收入才会增加，消费也会随之增长，从而形成良性的循环。没有经济增长，无法解决失业问题和纾困困难群体。”

01、“要发钱，首先要搞清楚发钱的目是什么”

新京报：国家统计局数据显示，3月就业人员规模比1月份下降6%以上，这意味着有一大部分群体未复工或者失业。如何看待当前的就业形势？

余永定：根据人社部发布的数据，今年1-3月，全国城镇新增就业229万人，同比减少95万人，3月份环比降幅收窄。3月份城镇调查失业率5.9%，环比小幅回落。一季度末全国城镇登记失业3.66%。全国城镇登记失业率和城镇调查失业率是两个不同概念，后者应该能够较好反映真实失业状况。但即便如此，由于统计的覆盖面问题，大家普遍感觉中国的失业情况可能要比失业率数字所反映的严重很多。根据2018年的数字，全国就业7.8亿，城镇4.4亿，农民工2.9亿（外出打工1.7亿），农民2亿。尽管人社部没有公布失业人口的具体数字，不难想象，由于疫情的影响，中国的失业问题是十分严重的。当然，随经济的恢复增长，失业人数会显著下降，但失业和隐形失业问题是不可能马上解决的。因而，在疫情基本得到控制，复工复产基本实现之后，在相当一段时间内依然存在如何救助现存大量失业人群（不是过去失业的人群）的问题。

新京报：在近期的中国经济学界，直接发钱补贴包括失业者在内的受困群体的呼声颇高。中国是否应该仿效国外给民众发钱？

余永定：首先，我们要区分清楚主张发钱的目的是什么——是为了抗疫纾困还是刺激消费（或者说刺激经济）？

在抗疫时期，发钱纾困是有意义的。为了防控疫情的需要，政府封城，要求民众减少外出，居家隔离。但西方国家工薪阶层都面临税赋重、储蓄少、刚性支出大的问题。一旦工厂关闭，工人失去了收入来源，生活可能会陷入困难。在整个经济活动基本停止运转的情况下，国家必须在资金上出手紧急救济（发钱）。否则，工薪阶层哪怕手中还有钱，但对未来不放心，就会坚持上班挣钱。前不久，日本东京的地铁仍然十分拥挤，但当政府宣布5月起给每个居民发10万日元补贴后，挤地铁的人就突然消失了。目前美国、德国、日本等国家正处在抗疫阶段，各政府发钱纾困的理由大抵都是为了让居民安心宅在家里。即便如此，在其中一些国家仍然出现了发钱过多造成道德风险的声音。

但中国已经基本渡过了西方国家目前所处的抗疫纾困阶段。中国经济根据疫情的变化可以分为三个阶段：第一阶段是抗疫时期，为了控制疫情的蔓延，政府不得不采取封城、封区、封社区的措施；第二个阶段是疫情得到初步控制，许多地区开始复产；第三阶段是疫情得到控制，全国经济活动恢复正常。现在中国正在进入第三个阶段。从全国范围来看，生产逐步恢复，工厂基本复工。也就是说，我们已经过了要通过发钱来抗疫纾困的时期了，现在再发钱已经不再具有抗疫纾困的意义了。当然，我们不能排除疫情反复的可能性。如果未来疫情出现反复，我们就再次回到停产停工的时期，是否发钱就另当别论了。

从补贴对象的选择上，在中国发放补贴也存在相当大的难度。发放补贴时，首先面临一个问题：这个钱发给谁——是百万富翁和困难群体一样，人人都有一份补贴，还是只发给困难群体？如果只发给困难群体，哪些人应该被救助、哪些人不应该被救助，如何识别应该被救助的对象？即便有各种发钱的理由，操作起来也依然比较困难。而在日本，不但所有日本国民而且旅居日本的所有外国人也都有10万日元的补贴。日本政府发钱的理由很简单：为了有效防控疫情，让大家——无论是日本人还是旅居日本的外国人——都在家里呆着。不仅如此，其发放方式也很简单：政府根据居民在册的身份证给每个人发出“申请邀请函”，居民填好邀请函中的指定内容，寄回政府就算完成领取“慰问金”（日文为“见舞金”）的手续了。

02、“要尽快让现有的整套社保体系运转起来“

新京报：那在你看来，应该如何救助失业群体？

余永定：对于失业人群，我们可以分成两种类型：参保的城镇失业人群、未参保的人群，而后者又包括城镇失业人群和实行合同制的农民工。在决定发钱不发钱之前，应该先考虑如何发挥现有社保体系的作用，同现在所讨论问题相关的社保体系主要包括失业保险体系、城市居民最低生活保障体系、农村社保体系。

第一，对于参保的城镇失业人群应该由失业保险基金为他们支付失业保险。根据国家规定，对参保企业中的农民工应该足额支付给一次性生活补助，使他们离开原单位后可以回乡务农，且有一定生活保障。疫情暴发在春节长假期间，恰好在这段时间农民工回家过年，目前还未返城的农民工可以暂时留在农村，也算是一种原始的就业保险形式。等疫情结束之后，他们可以再返城务工。

第二，对参保且并未失业，但工资收入因疫情受到严重影响的企业员工提供补贴。为了降低失业率，最近几年人保部推出“稳定岗位补贴”。凡采取有效措施不裁员、少裁员，稳定就业岗位的企业，可申请稳定岗位补贴，补贴标准为本单位失业保险费总额的40%，所需资金均从失业保险基金中支出。尽管其合理性值得研究，这种补贴在当前情况下确实可以起到纾困作用。事实上，在德国等国家，政府鼓励企业不因疫情而解雇工人，政府承担了相当大比例的工资。

第三，通过低保系统为失业人群纾困。4月21日的国常会表示，对符合低保条件的城乡困难家庭做到应保尽保，及时将未参加失业保险且收入低于低保标准的农民工等失业人员，纳入低保、救助等范围。利用当地的低保系统给当地的失业者发放救济金的救助方式有可操作性。这一政策的出台是非常及时的，有关方面应该尽快落实。

第四，可以利用精准扶贫的渠道，救助由于失去工作而陷入困难的在农村的群体。

第五，通过失业保险系统为未参保城镇失业人口和企业纾困。2018年中国失业保险参保人数为1.9643亿人，对比全国就业人口7.8亿人，参保率仅为25%。参保率如此之低，令人吃惊。另一方面，2018年底失业保险金累计结余额是5817亿。参保率低和结余大，似乎说明大量真正需要参加失业保险的企业没有参加失业保险。如果假设这1.96亿人都是城镇居民，则城镇居民参保率也仅为44.5%。换言之，中国存在大量未参保的城镇就业人口。对于未参保的城镇失业人群怎么办？考虑到失业保险基金存在大量结余，作为非常时期的非常之策，政府是否可以考虑通过某种途径，借用失业保险金的结余用做未参保的失业人口的失业保险金？“稳定岗位补贴”是否可以推广到未参保但还在苦苦挣扎的小微企业。

第六，还有一个群体不能被忽视。随着疫情的好转，不少农民工已经返城，但是有人因找不到工作而流落在街头。地方政府必须利用现有救助机制，或拨出专款，帮助这些人返乡或者进行其他的安置。

总之，我们首先要尽可能利用现有的社保体系和渠道，要尽快让现有的整套社保体系运转起来，尽可能完全地覆盖失业群体，减轻城镇失业者和被迫滞留在家的农民工的困难。

此外，在经济运转完全恢复正常之前，作为非常时期的非常之策，政府和金融机构还应考虑如何延期偿还债务，减免各种租金、利息和公共服务费用，以帮助中低收入工薪阶层，特别是收入低、储蓄少、各项刚性支出大的年轻人以及中小工商业者渡过难关。

但我们也应该看到所有纾困措施都是临时性措施，没有可持续性。比如，近6000亿元的失业保险金结余并不能维持太长时间。要想从根本上救助低收入群体，要从根本上解决失业问题，关键还是要有必要的经济增长。没有经济增长，失业问题是无法解决的。

03、“财政设立专门的支出项目救助困难群体“

新京报：在现有社保体系覆盖的范围之外，还有其他的帮助失业者纾困的途径吗？

余永定：在充分利用现有社保体系为失业者纾困的同时，还应该考虑动用财政资金救助现有社保体系覆盖不到的失业和隐形失业人口，特别是社保体系覆盖不到的失业和隐形失业群体。我们并不知道在第一季度，政府财政到底支出了多少纾困资金。从政府公布的第一季度全国财政预算可以看到社会保障和就业支出为9837亿元，同比下降0.7%。这个数字令人错愕。按道理，在这一项目下，政府支出同比应该有显著增长而不是下降。也许，政府的纾困资金分散在其他支出项目之下了。

今年无论是中央还是地方政府的财政肯定是十分困难的，但许多钱是必须花的。例如，对在抗疫过程中作出巨大贡献的医生必须给予充分奖励，对于忠于职守的社区工作者也应该给以充分补偿。所有这些钱都应该主要由中央财政买单。地方政府难以克服的财政约束，中央政府是不难解决的。

2008年汶川地震发生后，财政部设立了汶川地震灾后恢复重建资金(基金)。针对救助此次疫情中受影响的困难群体，中央财政也可以仿效当年的做法，设立一个抗疫纾困支出项目。有关的临时性支出，作为一般公共预算的一部分在此项目下列支。

04、“刺激消费的根本出路在于经济增长”

新京报：你对地方政府发放消费券的做法有何评价？

余永定：发消费券的做法同发钱不同，其主要目的和作用是刺激需求。从刺激消费的角度看，发放消费券比发钱有意义、有道理。地方政府可以根据自身的财力，来发放消费券。

发放消费券可以在短期内刺激需求，可以作为一个暂时的办法，但其作用是有限的。刺激消费的根本出路在于经济的增长。

从经济学上讲，影响消费的因素主要有两个：现在的收入状况、对未来收入的预期。从收入角度看，消费是收入函数，随着收入的增加，消费才会增加。但消费和收入又不是同比增加的关系，这是因为消费还会受到预期的影响——哪怕现在收入增加了，如果大家不看好未来的经济预期，可能也会把钱存起来，减少消费。同理，如果对经济预期看好，哪怕现在收入不是很高，但可能也是愿意提前消费。因此，只有改善了居民现在的收入状况和对未来经济的预期，大家才愿意花钱消费，而这两样最终都需要经济的增长才能实现。

我的观点始终是，经济增长是硬道理，有了经济增长，才会增加就业机会，收入才会增加，消费也会随之增长，从而形成良性的循环。没有经济增长是无法从根本上解决失业问题的，也无法纾困困难群体。

当然，我所说的增长不是盲目追求政绩的增长，不是“挖坑埋坑”的增长，而是惠及民生的增长，加强经济安全的增长，推动自主创新的增长。一句话：可持续的增长。

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