在经济遭受疫情前所未有冲击下，中国扩张性财政政策将如何抉择，吸引着国内外目光，而这一答案即将在全国两会揭晓。

5月14日，财政部部长刘昆发表一篇3700字文章，来阐述积极的财政政策要更加积极有为，其中包括财政刺激政策组合拳：增加赤字规模稳定市场信心；加大减税降费力度保市场主体；通过特别国债和专项债来扩大政府投资，以对冲经济下行等。

长期关注财政政策的中国政法大学教授施正文对第一财经分析，这是为下周全国两会期间披露的财政政策进行预热，全文已经讲清楚了今年财政政策框架，其中增加赤字、专项债、发行特别国债和减税降费，释放了明确的财政政策扩张性信号，力度是空前的，真正发挥稳定经济的关键作用。

国际货币基金组织（IMF）预计今年中国将推出可观的财政刺激，规模约为GDP的5%。第一财经研究院建议实施以中央财政为主导的非常规的财政扩张政策，建议2020年中央财政赤字率提升到5%。财政部原部长楼继伟4月提出，今年我国赤字率或从2.8%提高到5.8%。不过，刘昆此篇文章并未涉及赤字率。

财政部中国财政科学研究院院长刘尚希认为，为了真正实现财政政策大力扩张，有必要采取财政赤字货币化这一超常规手段，以防财政表面扩张、实际收缩所带来的风险。

但是，部分专家学者反对财政赤字货币化的提法，认为当前没必要采取这一手段，并警惕这种做法会带来更大的风险。

财政刺激政策框架明确

刘昆在《人民日报》发表的《积极的财政政策要更加积极有为》一文，阐明了今年财政政策框架。而市场十分关注其中的刺激政策。

在预计今年财政收入负增长而财政支出仍保持一定强度下，刘昆给出了扩张性财政政策5项具体内容。简言之，即：减税费、增赤字、扩投资、援地方和平预算。

中央提出“六保”后，刘昆认为其中保市场主体就是保经济基本盘，财政政策发挥保市场主体的策略主要是减税降费。

除了落实现有1.6万亿元减税降费政策外，刘昆要求加大减税降费力度。通过制度性安排和阶段性政策并举，重点减轻中小微企业、个体工商户和困难行业企业税费负担。继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率等制度，适当延长前期出台的部分阶段性减税降费政策的执行期限。

这就意味着，未来还将有一批新的减税降费政策出台。比如，14日当天，针对疫情冲击较大的影视业，财税部门出台一揽子减税降费新政。施正文认为，根据刘昆部长上述发言，全国两会上，增值税税率和企业养老保险费率有可能进一步下调。

而减税费势必会加剧财政减收，导致收支缺口（赤字规模）进一步扩大。因此刘昆认为今年积极财政政策更加积极，一个体现就是“增加赤字规模，明确释放积极信号，缓解财政收支矛盾，稳定并提振市场信心”。

今年市场普遍预计（名义）财政赤字率将首次突破3%心理防线，达到3.5%左右甚至4%。中国财政学会副秘书长冯俏彬告诉第一财经，今年财政赤字率将提至3.5%，由此可多释放出5000亿元公共资金来支持地方“三保”（保基本民生、保工资、保运转）。

今年4月，IMF中国部负责人兼亚太部助理主任伯杰尔(HelgeBerger)在接受第一财经采访时表示，“IMF今年预计中国将推出可观的财政刺激，规模约为GDP的5%。若经济增速弱于预期，例如，国内需求差于预期或外部风险强化，那么则可能需要更多的财政政策和货币政策支持。”

第一财经研究院则建议，2020年中央财政赤字提升到5%，专项债规模可以提高到3万亿元或者更高，充分发挥专项债券扩大有效需求、稳增长的作用。此外，财政政策应加大定向支持力度，中央财政应加大对地方财政的一般转移支付力度。

楼继伟4月27日在“当前经济形势下的财政政策”专题会议上提出，今年我国赤字率或从2.8%提高到5.8%，相比美国从3%提高至14%，其实还可以，但仍有进步空间。

为了对冲经济下行压力，急需扩大政府投资。刘昆谈及财政发力的另一个重要层面，正是通过抗疫特别国债、地方政府专项债券等多种渠道，增加政府投资，发挥政府投资的撬动作用，有效支持补短板、惠民生、促消费、扩内需。

外界对抗疫特别国债使用方向讨论较多，此次刘昆也首次明确特别国债用于投资。

市场普遍认为，特别国债将高达上万亿元，刘尚希认为甚至可以考虑定为5万亿元。专项债目前已经提前下达给地方2.29万亿元，而最终规模将在全国两会揭晓，市场预计可能接近4万亿元。

施正文表示，无论是财政赤字，还是不算作赤字的特别国债和专项债，本质都是通过政府发债来实现扩张。估计今年发行政府债券规模将接近10万亿元。

相比于2019年近5万亿元的政府举债规模，楼继伟在分析今年需要多大财政政策规模时，也认为总规模可能接近10万亿元。

此外，刘昆认为积极财政政策加力，还有两大关键内容：一方面是中央加大转移支付，对冲基层“六保”资金需求。加强预算平衡，通过全面盘活财政存量资金资产，增加调入中央预算稳定调节基金，大力压减一般性支出，来对冲疫情减收影响。

截至今年3月初，中央对地方转移支付已经下达了6.28万亿元，比去年同期增加了1.26万亿元。随着5月底全国人民代表大会批准今年中央预算，剩余资金也将加快下拨地方。

相比于政府举债，市场也很关心30多万亿元财政资金投向。刘昆表示，财政资金进一步优化使用结构和方式，聚焦民生以及供需共同受益、具有乘数效应的先进制造、民生建设、基础设施短板等领域，集中资金予以精准保障。

在稳经济的同时，防范政府债务风险尤其是地方债风险也被高度关注。刘昆要求，健全地方政府债务常态化监测机制，强化监督问责，妥善处置地方高风险金融机构风险，着力防范国内风险与外部输入性风险叠加共振，坚决守住不发生系统性、区域性风险的底线。

赤字货币化路难通

疫情之下财政扩张是各国通行做法，为了进一步加大扩张力度，欧美等发达国家普遍采取了央行直接进入一级市场购买国债，以配合财政政策全面扩张。

财政赤字货币化是指中央银行直接或在二级市场购买财政发行的国债，或对其进行借款透支。改革开放之后一段时间里，财政非常困难出现赤字，央行允许以透支的方式来弥补赤字，后改为财政向央行借款来弥补赤字。由于不受限制的政府财政透支导致央行经常被动增发货币，成为“两位数”通货膨胀的重要原因，因而1995年颁发的《中国人民银行法》明确央行“不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券”。

刘尚希告诉第一财经，当前新冠肺炎疫情对经济社会冲击前所未有，中小微企业、地方财政极度困难，地方偿债高峰到来，财政支出被迫收缩，地方“三保”堪忧。

在当前经济急剧收缩、大量企业和家庭亟待纾困的情况下，刘尚希认为，在二级市场小规模发行国债无法解决问题。而采用市场操作手法大规模为政府融资，反而会产生严重挤出效应。

因此，他认为，在当前财政非常困难和“六保”重大任务背景下，有必要采取赤字货币化，因为货币状态已经发生改变，赤字货币化不会带来通货膨胀，也不会导致资产泡沫，相反可以为财政政策提供空间。

一些学者则反对财政赤字货币化，中国社科院世经政所国际投资室主任张明是其中之一。

张明认为，中国政府的传统政策空间依然充裕，无论财政政策还是货币政策。中国债券市场对国债有着旺盛投资需求，没有必要让央行购买。无论是国际经验还是中国经验都证明，过度货币发行最终都会导致宏观经济（通货膨胀）或者金融不稳定（资产价格泡沫与高杠杆）。

他表示，一旦财政赤字货币化道路开启，央行将沦为财政提款机，破坏货币政策独立性，央行货币政策纪律受损，在开放经济条件下，这意味着未来维持人民币汇率稳定的难度将越来越大。而且未来央行印钞可能被用来给地方债务买单，并出现一种比预算软约束更可怕的前景，即可能导致微观主体市场化改革的严重逆转，与市场配置资源发挥决定性作用的初衷相背离。

楼继伟也公开表示，不赞成由央行直接购买国债。央行直接购买国债是违反《中国人民银行法》规定的。无论是特别国债的性质还是财政政策和货币政策的配合，基本的原则还是要坚持。

中国人民银行前副行长吴晓灵认为，之所以中央银行不直接购买一级市场的国债，是希望对政府财政有一个市场约束。在非常时期央行也可直接从一级市场买入国债，只要央行的买入量不超出货币政策的目标需求，则不会对经济产生负面影响。

她表示，财政政策与货币政策的协调看两个问题：一是货币化必须以货币政策目标为限才不会对经济带来负面影响；二是财政政策要有效率才不会伤害经济。经济危机时期财政赤字的比率不是不可扩大，此时要在挽救经济与财政纪律中做权衡。

华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康也认同吴晓灵观点。他认为，财政赤字货币化关键在于安全合理区间内的量度怎么掌握和机制怎么优化。要非常好地掌握好财政赤字货币化的机制和方案设计，要坚持基本的制度建设取向，服务全局，有约束、讲综合效益。

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